Treść strony

Wniosek do TK ws. przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach

Data: 
2013-03-04


RPO zaskarżył nową ustawę o zgromadzeniach

 

Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z konstytucją i konwencjami międzynarodowymi przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach. W ocenie RPO przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania naruszają wolności i prawa obywateli.

 

Przede wszystkim w sposób arbitralny została określona liczba osób, których zgrupowanie traktowane jest jak zgromadzenie. Zgrupowania liczące mniej niż 15 osób nie podlegają ochronie prawnej, a nawet mogą być w określonych sytuacjach uznane za wykroczenie.

 

Kolejny zarzut dotyczy przepisu uniemożliwiającego zorganizowanie zgromadzenia osobom nie mającym pełnej zdolności do czynności prawnych, czyli dwóm grupom osób – małoletnim i osobom ubezwłasnowolnionym. Zdaniem Rzecznika takie rozwiązanie prawne nie jest proporcjonalne i narusza istotę wolności zgromadzeń.

 

Wątpliwości budzi także kwestia dotycząca organizacji dwóch lub większej liczby zgromadzeń w tym samym czasie i miejscu.  Zaskarżone przepisy prowadzą do sytuacji, w której jedynym powodem wydania zakazu zgromadzenia może być nie to, że godzi ono w konstytucyjne wartości, lecz fakt, że organizator zgromadzenia zgłosił je później i nie zmienił czasu lub miejsca demonstracji. Przepisy nie określają przy tym, jaki moment powinien zostać przyjęty dla oceny, które zgromadzenia zostało zgłoszone „później”. Władza publiczna dostaje tym samym instrument umożliwiający zmuszanie organizatorów zgromadzeń do zmiany czasu lub miejsca demonstracji z uwagi na ocenne przesłanki, a decyzja ta nie podlega odpowiedniej weryfikacji przez organ wyższego stopnia. Przyjęta przez ustawodawcę procedura odwoławcza jest nieefektywna – nie gwarantuje organizatorom zgromadzenia uzyskania ostatecznej decyzji administracyjnej przed datą demonstracji.

 

Zastrzeżenia RPO budzą również przepisy, które nakładają na przewodniczącego zgromadzenia odpowiedzialność za czyny innych osób i potencjalną odpowiedzialność odszkodowawczą. Takie rozwiązanie może bowiem mieć zniechęcający wpływ na organizatorów demonstracji i w efekcie prowadzić do ograniczenia wolności zgromadzeń.

Pole tekstowe: 

RZECZPOSPOLITA POLSKA
Rzecznik Praw Obywatelskich
Irena LIPOWICZ
RPO-714908-I/12/ST/KM
00-090 Warszawa Tel. centr. 22 551 77 00
Al. Solidarności 77 Fax 22 827 64 53 Trybunał Konstytucyjny
Warszawa

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich
Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy
z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz.
147 ze zm.)

wnoszę o stwierdzenie niezgodności:

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr
51, poz. 297 ze zm.) w części zawierającej zwrot „co najmniej 15 osób" z art. 57
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2. art. 3 ust. 1 ustawy wskazanej w pkt 1 w zakresie w jakim wyłącza prawo
organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności
prawnych z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 29 lit. a Konwencji
o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012. r. poz.
1169) oraz art. 15 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U.
z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.),
3. art. 6 ust. 2b, art. 7a oraz art. 8 ust. 2 ustawy wskazanej w pkt 1 z art. 2, art. 57
w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, a także z art. 11 oraz z art. 13
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.),
4. art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy wskazanej w pkt 1 z art. 78
w związku z art. 57 Konstytucji oraz z art. 13 w związku z art. 11 Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
5. art. 10 ust. 3 ustawy wskazanej w pkt 1 z art. 2 oraz art. 57 Konstytucji.
Uzasadnienie
1. Ogólna charakterystyka wolności zgromadzeń.
Wolność zgromadzeń została zagwarantowana w art. 57 Konstytucji, który stanowi,
że „każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń
i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Konstytucja nie
zawiera definicji zgromadzenia, jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10
listopada 2004 r. o sygn. Kp 1/04 wskazał cechy zgromadzenia: okazjonalny charakter (nie
istnieją trwałe więzi między uczestnikami), nieokreślone imiennie (anonimowe)
uczestnictwo, konkretny cel zwołania oraz pokojowy charakter. Należy podkreślić, że
wolność zgromadzeń przysługuje każdemu, nie tylko obywatelom Rzeczpospolitej Polskiej.
Jak wskazuje Trybunał, wolność uczestniczenia w zgromadzeniach jest jednym
z podstawowych uprawnień jednostki zagwarantowanych w Konstytucji i stanowi
konieczny element demokracji, warunkujący korzystanie z innych wolności i praw
związanych ze sferą życia publicznego (sygn. Kp 1/04). Rozwinięcie konstytucyjnej
wolności zgromadzeń zostało zawarte w ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo
o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51 poz. 297 ze zm.).
Wolność zgromadzeń jest gwarantowana także przez Konwencję o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako
Konwencja), która stanowi w art. 11 ust. 1, że „każdy ma prawo do swobodnego,
pokojowego zgromadzania się i stowarzyszania". Ponadto art. 11 ust. 2 ustanawia granice
dopuszczalnego ograniczania tego uprawnienia. Prawo do spokojnego zgromadzania się
oraz dopuszczalne jego ograniczenia przewiduje także art. 21 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Także art.
12 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zawiera gwarancje wolności zgromadzeń.
Zgodnie z jego treścią, każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się,
zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich.
Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie podkreśla
fundamentalny charakter prawa zgromadzeń (zob. wyrok ETPC z dnia 23 października
2008 r. w sprawie Kazantseva p. Rosji o nr 26365/05). Europejski Trybunał wskazuje także,
że prawo do swobodnego zgromadzania się jest prawem podstawowym w społeczeństwie
demokratycznym i jednym z fundamentów takiego społeczeństwa (wyrok ETPC z dnia 20
lutego 2003 r. w sprawie Djavit p. Turcji o nr 20652/92).
Mimo fundamentalnego znaczenia swobody zgromadzeń w funkcjonowaniu
demokratycznego społeczeństwa, nie jest to wolność nieograniczona. Konstytucja
dopuszcza ustanowienie ograniczeń w drodze ustawy, jednak muszą być one zgodne z art.
31 ust. 3 Konstytucji, który określa warunki dopuszczalności ograniczania konstytucyjnych
wolności i praw. Zgodnie z powyższym przepisem, ograniczenia mogą być nakładane tylko
w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ponadto, wprowadzone
ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny stwierdził
w wyroku z dnia 16 marca 1999 r. o sygn. SK 19/98, że „ograniczenia takie jednak są
dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości
konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób".
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że konstytucyjnej ochronie podlegają wyłącznie
zgromadzenia o pokojowym charakterze. Wykluczone jest zatem stosowanie przemocy oraz
przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno wobec innych uczestników, jak
i wobec osób trzecich i funkcjonariuszy publicznych. Zgromadzenie, którego przebieg nie
gwarantuje poszanowania integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego
i publicznego może zostać rozwiązane przez władze (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca
2000 r. o sygn. K 34/99). Jak wskazał Trybunał, pokojowy charakter zgromadzenia jest
warunkiem korzystania z tej wolności (sygn. Kp 1/04). Europejski Trybunał Praw
Człowieka także wskazuje, że prawo do „pokojowego gromadzenia się" obejmuje jedynie
demonstracje pokojowe, których organizatorzy i uczestnicy nie mają zamiaru użycia
przemocy (por. wyrok ETPC z dnia 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and United
Macedonian Organization Ilindenp. Bułgarii o nr 29221/95 i 29225/95).
Wolność zgromadzeń jest ściśle powiązana z innymi wolnościami chronionymi
w Konstytucji, które występują w obustronnej zależności - bez możliwości realizacji jednej
z wolności, ograniczone lub nawet fikcyjne byłoby korzystanie z drugiej. Taka relacja
występuje pomiędzy wolnością zgromadzeń a wolnością wypowiedzi, zagwarantowaną
w art. 54 Konstytucji, czy wolnością stowarzyszania się, uregulowaną w art. 58. Ponadto,
wolność zgromadzeń gwarantuje realizację wolności wyznania (art. 53). Na zależności
pomiędzy tymi wolnościami konstytucyjnymi wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z dnia 18 stycznia 2006 r. o sygn. K 21/05, w którym Trybunał stwierdził, że: „Szerokie
rozumienie zgromadzeń łączy się funkcjonalnie (...) z innymi wolnościami i prawami
gwarantowanymi przez Konstytucję i wiążące Polskę regulacje prawnomiędzynarodowe.
Tak więc wolność zgromadzeń jest podstawową przesłanką efektywnej realizacji wolności
zrzeszania się. Ponadto wolność zgromadzeń stanowi element składowy realizacji wolności
swobodnego wyrażania opinii, w tym opinii mających znaczenie w procesie
demokratycznych wyborów wszelkiego typu organów władzy publicznej, a także realizacji
fundamentalnej wolności religii, sumienia i wyznania" (por. także wyrok TK z dnia 10 lipca
2008 r. o sygn. P 15/08). Z tego względu naruszenie wolności zgromadzeń prowadzi także
do naruszenia innych, wymienionych wyżej, wolności i praw konstytucyjnych.
2. Niezgodność art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach w części zawierającej zwrot
„co najmniej 15 osób" z art. 57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W myśl art. 1 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach każdy może korzystać z wolności
pokojowego zgromadzania się. Z art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach wynika natomiast,
że zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad
lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Ustawodawca postanowił więc, iż za
zgromadzenie uznaje zgrupowanie co najmniej 15 osób i tylko takim zgrupowaniom udziela
ochrony przewidzianej przepisami Prawa o zgromadzeniach. Zgrupowania liczące mniej
osób nie tylko nie podlegają ochronie przewidzianej w Prawie o zgromadzeniach, lecz
również, jeśli odbywają się w przestrzeni publicznej, w określonych sytuacjach mogą być
uznane za wykroczenie. Z art. 50 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.
U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) wynika bowiem, że kto nie opuszcza zbiegowiska
publicznego pomimo wezwania właściwego organu, podlega karze aresztu albo grzywny.
Samo branie udziału w zbiegowisku publicznym nie jest więc zakazane, będzie ono
natomiast wykroczeniem, jeśli dana osoba nie opuści zbiegowiska mimo wezwania
właściwego organu. Wykroczenie określone w art. 50 k. w. ma charakter formalny, dla jego
bytu nie jest więc wymagany żaden skutek. Wystarczy, że po stronie uczestnika zbiegowiska
wystąpi zaniechanie, a więc nie zareaguje on na wezwanie do opuszczenia zbiegowiska.
Zgodnie z art. 57 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność organizowania
pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać
ustawa. Konstytucja nie określa żadnych ograniczeń ilościowych w zakresie wolności
organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Takich ograniczeń
ilościowych nie da się też odnaleźć w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji dającego
ustawodawcy materialną i formalną podstawę do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu
z konstytucyjnej wolności. Nie sposób bowiem odnaleźć uzasadnienia dla tego typu
ograniczenia konstytucyjnej wolności w takich wartościach jak porządek publiczny, ochrona
środowiska, zdrowie, moralność publiczna, czy też wolności i prawa innych osób.
Tymczasem ustawodawca zdecydował się ograniczyć wolność pokojowych zgromadzeń
i możliwość uczestniczenia w tych zgromadzeniach jedynie do grup liczących co najmniej
15 osób. Takie ograniczenie wolności zgromadzeń narusza, w ocenie Rzecznika Praw
Obywatelskich, istotę tej wolności. Z art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach wynika bowiem,
że z wolności tej nie korzystają zgrupowania liczące mniej niż 15 osób. Osoby tworzące
takie zgrupowanie w miejscu publicznym, jeśli go nie opuszczą na wezwanie właściwego
organu, narażają się na odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 50 k. w.
Określenie w art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach minimalnej liczby osób
konstytuujących zgromadzenie ma charakter arbitralny. Wskazuje się (M. Chmaj,
W. Orłowski, W. Skrzydło, Z. Witkowski, A. Wróbel, Wolności i prawa polityczne,
Zakamycze 2002, s. 42), że „(...) ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 Prawa
o zgromadzeniach arbitralnie określił na 15 liczbę osób wymaganych do uznania
zgrupowania osób za zgromadzenie. Zagadnienie to jest niewątpliwie złożone, jednakże
w tym miejscu powstaje wątpliwość, czy ograniczenie to jest usprawiedliwione ze względu
na klauzule zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie narusza istoty wolności zgromadzania
się określonej w art. 57 Konstytucji, skoro zgrupowanie 14 osób zwołanych w celu
wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska nie korzysta z ochrony
przewidzianej w tym przepisie. Ponadto powstaje wątpliwość, czy zgromadzenie, w którym
początkowo uczestniczy wymagana ustawą liczba osób, która później spada poniżej 15, jest
jeszcze chronionym prawnie zgromadzeniem, czy już przypadkowym zbiorowiskiem osób,
które nie korzystają z ochrony, a jeśli jest jeszcze zgromadzeniem, to czy zgromadzenie to
może być rozwiązane jako naruszające przepisy ustawy, w tym przypadku przepis art. 1 ust.
2 Prawa o zgromadzeniach.''''
Za arbitralnością rozwiązania przyjętego w art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach
przemawia także i to, że np. związek zawodowy może utworzyć już 10 osób (art. 12 ust.
1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854
ze zm.), zaś stowarzyszenie zwykłe mogą utworzyć 3 osoby (art. 40 ust. 2 ustawy z dnia
7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach - Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.).
Członkowie tych zrzeszeń nie będą jednak mogli korzystać z wolności manifestowania
swoich poglądów w ramach zgromadzenia, jeśli liczba członków ich organizacji będzie
mniejsza niż 15 członków. Tymczasem wolność zgromadzeń, jak już zostało wskazane,
musi być traktowana jako przesłanka umożliwiająca realizację prawa do zrzeszania się (por.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 21/05). Istnienie zrzeszenia nie jest
bowiem możliwe bez zwoływania zebrań jego członków. Ograniczenie zawarte w art. 1 ust.
2 Prawa o zgromadzeniach dotyczy także zaś zgrupowania osób zwołanego „w celu
wspólnych obrad".
W doktrynie wymaganie udziału w zgromadzeniu co najmniej dwóch osób uważane
jest za element konstytutywny konstrukcji prawnej wolności zgromadzania się (tak: A.
Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I.
Komentarz do artykułów 1 - 18, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 694 oraz A.
Wróbel, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, pod red. A. Wróbla,
Warszawa 2013, s. 481). Niewątpliwie zgromadzeniem w rozumieniu art. 11 Konwencji
oraz art. 57 Konstytucji nie jest demonstracja jednej osoby. Podkreśla się jednak, że uznanie
danej liczby za konstytutywny element zgromadzenia może powodować, że gdy
zgromadzenie nie spełnia tej przesłanki, tzn. gdy w zgromadzeniu nie bierze udziału od
początku wymagana ustawowo liczba osób bądź gdy liczba ta spadła w toku zgromadzenia
poniżej ustawowego minimum, to w praktyce osób tych nie traktuje się jako osób biorących
udział w prawem chronionym zgromadzeniu, lecz jako zbiegowisko nie korzystające
z ochrony zapewnianej uczestnikom zgromadzenia.
W świetle powyższego - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - art. 1 ust.
2 Prawa o zgromadzeniach w części zawierającej zwrot „co najmniej 15" jest niezgodny
z art. 57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że arbitralnie określa liczbę osób,
których zgrupowanie traktowane jest jako zgromadzenie.
3. Niezgodność art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach w zakresie w jakim wyłącza
prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej
zdolności do czynności prawnych z art. 57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art.
29 lit. a Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych oraz art. 15 Konwencji
o Prawach Dziecka.
Przepis art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach przyznaje prawo organizowania
zgromadzeń osobom mającym pełną zdolność do czynności prawnych, osobom prawnym,
innym organizacjom, a także grupom osób. Wskazany przepis w zakresie, w jakim
uniemożliwia zorganizowanie zgromadzenia osobie nie mającej pełnej zdolności do
czynności prawnych wprowadza ograniczenie wolności zgromadzeń, które jest, w ocenie
Rzecznika Praw Obywatelskich, niezgodne z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Powyższe ograniczenie nie jest bowiem proporcjonalne, a także prowadzi do naruszenia
istoty wolności zgromadzeń. Zaskarżony przepis uniemożliwia zorganizowanie
zgromadzenia dwóm grupom osób: małoletnim, którzy nie ukończyli 18 roku życia oraz
osobom, które zostały całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnione na podstawie
orzeczenia sądowego. Jak już zostało wskazane we wcześniejszej części wniosku, wolność
zgromadzeń zagwarantowana w art. 57 Konstytucji obejmuje prawo zarówno do udziału
w zgromadzeniu, jak i wolność organizowania manifestacji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji
stanowi, że przepisy prawa mogą wprowadzać ograniczenie konstytucyjnych wolności
i praw, ale tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenie nałożone
w powyższym przepisie, uniemożliwiające organizowanie zgromadzeń osobom nie
mającym zdolności do czynności prawnej, nie jest, w ocenie Rzecznika, konieczne z uwagi
na żadną z powyższych przesłanek.
Regulacja art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach pozbawia możliwości organizowania
zgromadzeń osoby całkowicie lub częściowo pozbawione zdolności do czynności
prawnych. Niedawno ratyfikowana przez Polskę Konwencja o Prawach Osób
Niepełnosprawnych nakłada w art. 29 lit. a obowiązek zagwarantowania osobom
niepełnosprawnym praw politycznych i możliwości korzystania z nich, na zasadzie
równości z innymi obywatelami oraz do zapewnienia, że osoby niepełnosprawne będą
mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w życiu publicznym i politycznym, na zasadzie
równości z innymi obywatelami, bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych
przedstawicieli, włączając w to prawo i możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa
wyborczego. Wolność zgromadzeń, rozumiana jako prawo do uczestniczenia oraz
organizowania manifestacji, niewątpliwie zawiera się w art. 29 lit. a Konwencji, gdyż jest to
jeden z przejawów uczestniczenia jednostki w życiu publicznym i politycznym. Arbitralne
odebranie prawa do organizowania zgromadzeń wszystkim osobom pozbawionym
zdolności do czynności prawnych jest nadmierną ingerencją ustawodawcy w konstytucyjną
wolność zgromadzeń. Niezależnie od przyczyny, dla której sąd zastosował środek w postaci
ubezwłasnowolnienia, automatyczną konsekwencją jest brak możliwości organizowania
zgromadzeń.
Ponadto, Konwencja w art. 21 zobowiązuje Państwa-Strony do podejmowania
odpowiednich środków, w celu umożliwienia osobom niepełnosprawnym korzystania
z prawa do wolności wypowiadania się i wyrażania opinii. Z tego względu, odebranie
osobom ubezwłasnowolnionym prawa do organizowania zgromadzeń prowadzi
bezpośrednio do ograniczenia wolności wypowiedzi i w konsekwencji może zostać uznane
za naruszenie art. 21 Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych. Na ścisły związek
wolności zgromadzeń z wolnością wypowiedzi wskazuje w swoim orzecznictwie Trybunał
Konstytucyjny (por. wyroki o sygn. P 15/08 oraz sygn. K 21/05).
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał uwagę na konieczność
dokonania kompleksowych zmian w zakresie instytucji ubezwłasnowolnienia w prawie
polskim. W wyroku z dnia 7 marca 2007 r. o sygn. K 28/05 Trybunał zauważył, że
w większości państw odchodzi się obecnie od sztywnego ograniczania praw i wolności osób
z niepełnosprawnością intelektualną na rzecz regulacji bardziej elastycznych,
dopasowanych do konkretnych sytuacji przez sąd orzekający w danej sprawie.
Automatyczne odebranie wolności organizowania zgromadzeń osobom
ubezwłasnowolnionym jest właśnie przejawem takiego sztywnego ograniczenia praw osób
z niepełnosprawnością i z tego względu powinno zostać uznane za niezgodne
z Konstytucją.
Należy również zwrócić uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie Kiss p. Węgrom (nr 38832/06). Trybunał stwierdził w nim,
że absolutny zakaz korzystania z prawa do głosowania dla osób częściowo
ubezwłasnowolnionych, niezależnie od ich rzeczywistego stanu, nie mieści się w granicach
dającego się zaakceptować marginesu swobody państwa. Dodatkowo ETPC zauważył, że
w sytuacji, gdy ograniczenie fundamentalnych praw stosuje się do grupy społecznej
wymagającej szczególnej ochrony, która była w przeszłości poważnie dyskryminowana -
a taką są osoby z niepełnosprawnością intelektualną - swoboda państwa jest w istotnym
stopniu ograniczona i muszą istnieć bardzo poważne racje na rzecz wprowadzanych
restrykcji. Powyższa sprawa dotyczyła prawa udziału w wyborach, jednak w ocenie
Rzecznika należy ją odnieść także do wolności organizowania zgromadzeń.
Drugą grupą która w świetle kwestionowanej regulacji jest pozbawiona możliwości
organizowania zgromadzeń są osoby małoletnie. Oczywiste jest, że o faktycznej realizacji
wolności zgromadzeń przez osoby małoletnie możemy mówić dopiero, gdy osiągną one
pewien stopień dojrzałości. Jednak arbitralne odebranie prawa do organizowania
zgromadzeń jest nieproporcjonalnym ograniczeniem konstytucyjnej wolności. Z łatwością
można sobie wyobrazić sprawy, w których osoby niepełnoletnie będą chciały wyrazić swoje
stanowisko lub sprzeciw. Odebranie im prawa organizowania zgromadzeń prowadzi do
naruszenia art. 57 Konstytucji. Należy także zauważyć, że zgromadzenie organizowane
przez osobę pełnoletnią, w którym wezmą udział tylko osoby małoletnie, może stanowić
takie samo potencjalne zagrożenie dla porządku publicznego, jak zgromadzenie
organizowane przez osobę małoletnią. Zasadne wydaje się stwierdzenie, że organizator, co
zostało także wyrażone w dalszej części niniejszego wniosku, nie może zagwarantować
pokojowego przebiegu zgromadzenia, gdyż jedna osoba nie jest w stanie wpłynąć na
czasami wielotysięczne zgrupowanie osób. Konstytucyjna ochrona obejmuje tylko
zgromadzenia pokojowe, więc manifestacja, która przestaje mieć taki charakter, powinna
zostać rozwiązana przez służby porządkowe. Podkreślone zostało w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że obowiązek
ochrony zgromadzeń i zapewnienia ich pokojowego przebiegu spoczywa na organach
państwa (por. wyrok TK o sygn. K 21/05, wyrok ETPC z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie
Oya Ataman p. Turcji o nr 74552/01). Niezależnie od tego jak odpowiedzialną osobą nie
byłby organizator zgromadzenia, jedna osoba nie jest w stanie zagwarantować, że
zgromadzenie będzie miało pokojowy przebieg.
Należy zwrócić uwagę także na niekonsekwencję ustawodawcy w określeniu wieku,
od którego można uznać daną jednostkę za wystarczająco odpowiedzialną i nałożyć na nią
pewne obowiązki lub uprawnienia. Osoba, która nie ukończyła 18 roku życia nie może
w sposób czynny realizować wolności zgromadzeń poprzez zorganizowanie manifestacji.
Wybór granicy wieku określonej w przepisach jest niespójny w porównaniu z innymi
regulacjami prawa. Dla przykładu można podać przepisy regulujące odpowiedzialność
karną. Zarówno Kodeks karny, jak i Kodeks wykroczeń przewidują że na zasadach
określonych w tych kodeksach odpowiadają osoby, które ukończyły 17 lat (art. 10 ust.
1 Kodeksu karnego oraz art. 8 Kodeksu wykroczeń). Ponadto, przepisy Kodeksu cywilnego
stanowią że małoletni poprzez zawarcie małżeństwa uzyskuje pełnoletność (art. 10
Kodeksu cywilnego), a z kolei Kodeks rodzinny i opiekuńczy umożliwia w art. 10 zawarcie
małżeństwa kobiecie, po ukończeniu 16 roku życia, po uzyskaniu zgody sądu opiekuńczego.
W rezultacie, osoba małoletnia, po zawarciu małżeństwa, może zorganizować
zgromadzenie, gdyż ma pełną zdolność do czynności prawnych.
Podsumowując powyższe rozważania, analiza systemu prawa prowadzi do wniosku,
że osoba w wieku 17 lat nie może zorganizować zgromadzenia, może jednak ponieść
odpowiedzialność karną za swoje czyny, a także, w przypadku zawarcia przez nią związku
małżeńskiego, zorganizować zgromadzenie. Organizowanie zgromadzeń jest ważnym
przejawem realizowania innych praw człowieka, takich jak np. wolność wyrażania
poglądów czy wolność zrzeszania się. W państwie demokratycznym aktywny udział
obywateli w życiu politycznym i społecznym jest istotną wartością która powinna być
w jak największym stopniu wspierana przez władze państwowe. Umożliwienie
organizowania zgromadzeń przez osoby małoletnie jest ważnym czynnikiem, który
doprowadzi do wykształcenia się postaw obywatelskich, co w rezultacie może doprowadzić
do aktywnego udziału młodzieży w życiu politycznym i społecznym już po uzyskaniu
pełnoletności.
Należy ponadto zauważyć, że uniemożliwienie organizowania zgromadzeń osobom
małoletnim stanowi także naruszenie art. 15 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.
Wskazany przepis przewiduje, że Państwa-Strony uznają prawa dziecka do swobodnego
zrzeszania się oraz wolności pokojowych zgromadzeń. Zgodnie z ust. 2 artykułu, na
wykonywanie powyższych praw nie mogą być nakładane jakiekolwiek ograniczenia,
z wyjątkiem tych, które są zgodne z prawem i które są konieczne w społeczeństwie
demokratycznym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa narodowego, porządku
publicznego, ochrony zdrowia bądź moralności społecznej lub ochrony praw i wolności
innych osób. Z uwagi na fakt, że Polska nie złożyła zastrzeżenia do powyższego przepisu,
które by umożliwiało przyznanie osobom małoletnim jedynie prawa do udziału
w zgromadzeniu, a nie prawa organizacji zgromadzeń, należy uznać, że Prawo
o zgromadzeniach, w zakresie, w jakim odbiera osobom małoletnim prawo do
organizowania zgromadzeń, narusza art. 15 Konwencji o Prawach Dziecka.
4. Niezgodność art. 6 ust. 2b, art. 7a oraz art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach
z art. 2, art. 57 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, a także z art. 11
oraz z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach,
zgromadzenia organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie
osób (zgromadzenia publiczne) wymagają uprzedniego zawiadomienia organu gminy
właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Organizator zgromadzenia publicznego
zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później
niż na 3 dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia (art. 7 ust. 1 Prawa
o zgromadzeniach). Wskazane przepisy przewidują więc, że organizator zgromadzenia
jedynie powiadamia organ władzy publicznej o zamiarze skorzystania z wolności
zgromadzeń. Organ ten nie ma więc kompetencji do udzielania zezwolenia na
zorganizowanie zgromadzenia. Wybór systemu notyfikacji, zamiast reżimu, w którym
odpowiedni organ wydaje zgodę na odbycie zgromadzenia, jest związany z wolnościowym
charakterem tego uprawnienia. Ustawodawca mając swobodę wyboru pomiędzy systemem
zgłaszania i zezwolenia uznał, że ten pierwszy w najpełniejszy sposób odpowiada istocie
regulacji wolności zgromadzeń jako wolności konstytucyjnej (por. wyrok TK o sygn.
P 15/08).
Zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach zawiadomienie o zamiarze
zorganizowania zgromadzenia powinno zawierać następujące dane:
1) imię, nazwisko, datę urodzenia i adres organizatora oraz nazwę i adres osoby
prawnej lub organizacji, jeżeli w jej imieniu organizuje on zgromadzenie,
la) imię, nazwisko, datę urodzenia, zdjęcie i adres przewodniczącego
zgromadzenia,
2) cel i program oraz język, w którym będą porozumiewać się uczestnicy
zgromadzenia,
3) miejsce i datę, godzinę rozpoczęcia, czas trwania, przewidywaną liczbę
uczestników, a w przypadku gdy planowane jest przejście uczestników zgromadzenia także
trasę przejścia ze wskazaniem miejsca jego rozpoczęcia i zakończenia,
4) określenie planowanych przez organizatora środków służących zapewnieniu
pokojowego przebiegu zgromadzenia oraz środków, o których dostarczenie zwraca się do
organu gminy.
Z art. 6 ust. 2b Prawa o zgromadzeniach wynika natomiast, że zgromadzenia
organizowane przez 2 lub większą liczbę organizatorów w tym samym czasie, w miejscach
lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części pokrywają się, mogą się odbyć, jeżeli
jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu
lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Jeżeli oddzielenie lub odbycie
zgromadzeń nie jest możliwe, stosuje się art. 7a. Jeśli więc w terminie określonym w art.
7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach do organu gminy wpłyną dwa lub więcej zawiadomień
wskazujących, że w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są
tożsame lub w części się pokrywają organizatorzy zamierzają przeprowadzić zgromadzenia
publiczne, to na organie gminy spoczywa prawny obowiązek zbadania, czy jest możliwe
oddzielenie tych zgromadzeń lub ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał
życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Konstrukcja art. 6 ust. 2b
Prawa o zgromadzeniach powoduje więc, że już sam fakt zgłoszenia większej liczby
zgromadzeń aktualizuje po stronie organu gminy obowiązek poczynienia ustaleń, czy jest
możliwe oddzielenie zgromadzeń lub ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie
zagrażał życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach. Z art. 6 ust. 2b Prawa
o zgromadzeniach wynika w związku z tym domniemanie, że już samo zgłoszenie większej
liczby zgromadzeń stanowi zagrożenie dla takich wartości jak życie, zdrowie albo mienie
w znacznych rozmiarach. Zgromadzenia takie zgodnie ze stylistyką art. 6 ust. 2b Prawa
o zgromadzeniach „mogą się odbyć, jeżeli jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki
sposób", aby nie stanowiły zagrożenia dla wymienionych wartości. Ustawodawca przyjął
w związku z tym, że zgromadzenia takie ze swej natury nie mają charakteru pokojowego,
w związku z tym niezbędne jest ich oddzielenie lub ustalenie, że są możliwe do
przeprowadzenia w taki sposób, aby nie naruszały wskazanych w ustawie wartości.
Tak odczytana rzeczywista treść art. 6 ust. 2b Prawa o zgromadzeniach znajduje
potwierdzenie w art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, stanowiącym, że jeżeli w tym
samym czasie i miejscu lub na trasie przejścia, które są tożsame lub w części się pokrywają
zgłoszonych zostało 2 lub więcej zgromadzeń i nie jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie
w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu
w znacznych rozmiarach, organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia
zgłoszonego później do dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy
przejścia uczestników. Do takiego wezwania organ gminy załącza informacje na temat
czasu i miejsca przejścia wcześniej zgłoszonego zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust.
2 Prawa o zgromadzeniach). Organizator zgromadzenia zgłoszonego później dokonuje
zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników w taki sposób, aby
informacja o zmianie dotarła do organu gminy nie później niż 2 dni przed datą
zgromadzenia (art. 7a ust. 3 Prawa o zgromadzeniach).
Z art. 8 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach wynika zaś, że organ gminy zakazuje
zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się tej ustawie lub
naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub
zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Na podstawie art. 8 ust. 2 Prawa
o zgromadzeniach organ gminy zakazuje ponadto zgromadzenia publicznego zgłoszonego
później, także jeżeli organizator zgromadzenia, pomimo wezwania, o którym mowa w art.
7a ust. 1, nie dokonał we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo
trasy przejścia uczestników. Art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach stanowi samodzielną
podstawę zakazania zgromadzenia publicznego, skoro ustawodawca posłużył się zwrotem
„organ gminy zakazuje (....) także". Powodem tego zakazu nie jest zaś to, że cel lub
odbycie tego konkretnego zgromadzenia sprzeciwiają się ustawie lub naruszają przepisy
ustaw karnych, bądź że odbycie tego konkretnego zgromadzenia może zagrażać życiu lub
zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, lecz to, że organizator, pomimo
wezwania, nie dokonał we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia
albo trasy przejścia uczestników.
Powołana powyżej treść art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach potwierdza tezę, że
art. 6 ust. 2b Prawa o zgromadzeniach przyjmuje domniemanie, iż w sytuacji w nim
określonej zgromadzenia nie mają pokojowego charakteru i że dla obalenia tego
domniemania niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego
przez organ gminy. Negatywny z punktu widzenia realizacji wolności zgromadzeń wynik
tego postępowania oraz brak pożądanej reakcji organizatora później zgłoszonego
zgromadzenia (tj. niedokonanie we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca
zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników) owocuje zakazem odbycia zgromadzenia
zgłoszonego później. W tym przypadku więc organ gminy musi, wydając zakaz, po
pierwsze, ustalić, że nie jest możliwe oddzielenie lub odbycie zgromadzeń w taki sposób,
aby nie zagrażały one wymienionym w ustawie wartościom, po drugie, musi wezwać
organizatora później zgłoszonego zgromadzenia do zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia
albo trasy przejścia uczestników zgromadzenia, po trzecie, musi stwierdzić, że upłynął
prawem przewidziany termin do zastosowania się do tego wezwania. Dla wydania zakazu
na podstawie art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach nie jest natomiast konieczne wykazanie
przez organ gminy, że zgłoszone później zgromadzenie nie ma charakteru pokojowego,
w takim przypadku zakaz zostałby bowiem wydany na podstawie art. 8 ust. 1 Prawa
o zgromadzeniach. Ten stan rzeczy jest wynikiem domniemania, którego źródłem jest art.
6 ust. 2b Prawa o zgromadzeniach.
W rezultacie tak ukształtowany stan prawny prowadzi do sytuacji, w której jedynym
powodem wydania zakazu zgromadzenia może być nie to, że projektowane zgromadzenie
godzi w chronione ustawą i legitymowane konstytucyjnie wartości, lecz fakt, że organizator
tego zgromadzenia później je zgłosił, a następnie na wezwanie organu gminy nie dokonał
pożądanej zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników.
W sytuacji, gdy zgromadzenia są organizowane przez 2 lub większą liczbę
organizatorów w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame
lub w części się pokrywają ustawodawca w istocie w sposób niedopuszczalny przekształcił
konstytucyjną wolność pokojowych zgromadzeń. Przyjął, że z samej okoliczności
organizowania większej liczby zgromadzeń wynika uprawdopodobnione zagrożenie dla
chronionych prawem wartości. Domniemanie to wymaga dopiero obalenia w toku badania
przez organ możliwości oddzielenia lub odbycia tych zgromadzeń. Znamienne w tym
kontekście jest to, że art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach przewiduje wezwanie
organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmian w projektowanym
przebiegu zgromadzenia, przesłanką tego wezwania jest zaś późniejsze zgłoszenie
zgromadzenia, a nie to, że uczestnicy tego konkretnego zgromadzenia stwarzają zagrożenie
dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak zaś wskazał Trybunał Konstytucyjny (sygn.
K 21/05) „(...) ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się
skłonnych do agresji ekstremistów nie może prowadzić do pozbawienia tego prawa nawet
wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje
naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia
nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu
zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego zgromadzenia. (...) Na organach władzy
publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony grupom organizującym demonstracje
i biorącym w nich udział, bo tylko w ten sposób można realnie gwarantować wolność
zgromadzeń (...)."
Przepis art. 6 ust. 2b jest nieprecyzyjny, gdyż stwierdza, że dwa zgromadzenia mogą
się odbyć, jeżeli jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki sposób, aby ich przebieg
nie zagrażał życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach. Z przepisu nie wynika
jednak, na kim spoczywa obowiązek oddzielenia zgromadzeń lub zagwarantowania ich
odbycia w sposób niezagrażający wymienionym dobrom. Wydaje się, że decyzja
o konieczności zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia może zapaść m.in. w przypadku,
gdy organ gminy stwierdzi, że odpowiednie służby nie są w stanie zapewnić bezpieczeństwa
dwóch zgromadzeń. Taka regulacja daje władzom możliwość ograniczenia konstytucyjnej
wolności zgromadzeń tylko z powodu niewystarczających sił służb porządkowych lub
nieudolnej ich organizacji. Należy podkreślić, że to państwo jest zobowiązane
przedsięwziąć środki, które zapewnią bezpieczeństwo odbywających się zgromadzeń. Takie
stanowisko znalazło swój wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por.
przywołany wyżej wyrok TK o sygn. K 21/05), a także Naczelnego Sądu
Administracyjnego. W wyroku z dnia 25 maja 2006 r. o sygn. I OSK 329/06 NSA
stwierdził, że „obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie
bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w zgromadzeniu. Jeżeli bowiem z olbrzymim
nakładem sił i środków zapewnia się ochronę uczestnikom imprez sportowych, w tym
przemarszom 'kibiców', co z reguły, a jest to faktem notoryjnym, wiąże się ze szkodami
w mieniu znacznych wartości i zagrożeniem dla zdrowia bądź życia ludzi, to nie widać
żadnych powodów, dla których nie można zabezpieczyć zgromadzeń służących realizacji
konstytucyjnie chronionej wolności zgromadzeń." Także Europejski Trybunał Praw
Człowieka wskazuje na pozytywne obowiązki państwa, tak aby gwarantowane przez
Konwencję prawa były praktyczne i efektywne. Gdyby każda możliwość napięcia
i gwałtownej konfrontacji podczas demonstracji między pozostającymi wobec siebie
w opozycji grupami mogła usprawiedliwiać zakaz jej odbycia, społeczeństwo byłoby
pozbawione możliwości wysłuchania różniących się od siebie poglądów (zob. wyrok ETPC
z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie Öllinger p. Austrii, nr 76900/01). Analogiczny pogląd
wyraziła Europejska Komisja Praw Człowieka w decyzji z dnia 21 czerwca 1988 r.
w sprawie Platform „Ärzte für das Leben" p. Austrii (nr 10126/82). Komisja uznała, że na
państwie ciąży pozytywny obowiązek zapewnienia ochrony osobom organizującym
demonstracje i biorącym w nich udział, ponieważ tylko w ten sposób można realnie
gwarantować swobodę zgromadzeń. Ponadto, wprowadzenie systemu notyfikacji
zgromadzeń miało właśnie na celu umożliwienie organom władzy podjęcie stosownych
środków w celu zapewnienia bezpiecznego przebiegu zgromadzenia (por. wyrok TK o sygn.
P 15/08, wyrok ETPC w sprawie Oya Ataman p. Turcji).
W uzasadnieniu ustawy wprowadzającej możliwość wezwania organizatora do
zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia, zostało wskazane, że projektowany przepis ma
służyć ochronie uczestników zgromadzenia przed ewentualną kontrmanifestacją W ocenie
Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawodawca, wprowadzając ten przepis, całkowicie
zaprzecza zasadom dotyczącym wolności zgromadzeń, ugruntowanym w przepisach oraz
orzecznictwie. Organ gminy będzie miał możliwość wezwania organizatora zgromadzenia
zgłoszonego później do zmiany miejsca lub czasu w przypadku, gdy istnieje uzasadniona
przesłanka, że ich odbycie równocześnie będzie zagrażało zdrowiu lub życiu ludzi albo
mieniu w wielkich rozmiarach. Należy jednak podkreślić, na co wielokrotnie wskazuje
w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka,
że ochronie na gruncie Konstytucji oraz Konwencji podlegają tylko zgromadzenia
o pokojowym charakterze. Jak wskazał TK (sygn. P 15/08), „pokojowy" charakter to
immanentna cecha zgromadzenia. Trybunał podkreślił, że wymóg pokojowego charakteru
zgromadzenia jest wstępnie weryfikowany w postępowaniu przed właściwym organem,
któremu przedłożono stosowne zawiadomienie. Skoro więc organ stwierdza, że ze względu
na tożsamość tras przejścia dwóch zgromadzeń należy zmienić czas lub miejsce jednego
z nich, z uwagi na niemożność oddzielenia lub odbycia w sposób zapewniający
bezpieczeństwo, to tym samym należy wyciągnąć wniosek, że jedno lub oba zgromadzenia
nie gwarantują pokojowego przebiegu, i z tego powodu powinny zostać zakazane.
Wprowadzona regulacja jest więc niezgodna z przepisami Konstytucji, gdyż zakłada
możliwość zorganizowania zgromadzenia, którego charakter nie jest pokojowy.
W przypadku uzasadnionej obawy organu gminy, że zgromadzenie nie będzie miało
pokojowego charakteru, ustawa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 reguluje obowiązek zakazania przez
organ zgromadzenia publicznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgromadzenie
„niepokojowe" traci konstytucyjną ochronę. Zdaniem Trybunału, pojęcie zgromadzenia
pokojowego należy odnieść do zgromadzenia, które musi przebiegać z poszanowaniem
integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. To pojęcie także
wyklucza stosowanie przemocy oraz przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno
wobec innych uczestników zgromadzenia, jak i wobec osób trzecich oraz funkcjonariuszy
publicznych (por. wyrok TK o sygn. P 15/08). Jednak, co podkreśla Trybunał, do oceny, że
jakieś zgromadzenie utraciło pokojowy charakter, należy podchodzić z dużą ostrożnością.
Trybunał Konstytucyjny (sygn. Kp 1/04) stwierdził, że „uzasadnieniem dla rozwiązania
zgromadzenia nie mogą być pojedyncze incydenty, które mogą być rozwiązywane bez
uciekania się do środka ostatecznego, jakim jest rozwiązanie zgromadzenia. Także hasła
obraźliwe czy szokujące nie muszą być same w sobie traktowane jako naruszenie
pokojowego charakteru zgromadzenia. Chodzi o zagrożenie poważne i bezpośrednie, gdy
pojawia się przemoc lub powstały szkody." Tym bardziej ostrożnie należy więc podchodzić
do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, która musi być wydana tylko w szczególnie
uzasadnionych wypadkach.
Podobnie Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
gwarantuje prawo „pokojowego zgromadzania się". Jak wskazała Komisja, art. 11
Konwencji gwarantuje prawo „pokojowego zgromadzania się", pojęcie to nie obejmuje
więc demonstracji, której organizatorzy i uczestnicy mają zamiar zakłócenia porządku
publicznego (decyzja Komisji z dnia 16 lipca 1980 r. w sprawie Christians against Fascism
and Rascism p. Wielkiej Brytanii o nr 8440/78) albo użycia przemocy (zob. decyzję Komisji
z dnia 6 marca 1989 r. w sprawie G. p. Niemcom o nr 13079/87, a także wyrok ETPC
w sprawie Stankov and United Macedonian Organization Ilinden p. Bułgarii).
Konsekwencją uregulowania art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7a ust. 1 Prawa
o zgromadzeniach jest wprowadzenie stopniowalnego pojęcia „pokojowego zgromadzenia".
Ustawodawca zakłada, że istnieje kategoria zgromadzeń, które mają na tyle niepokojowy
charakter, że ich odbycie równolegle z innym zgromadzeniem stanowi zagrożenie dla życia,
zdrowia ludzi lub mienia. Zarazem jednak takie zgromadzenie jest zbyt mało niepokojowe,
by zakazać jego odbycia. Takie założenie jest niezgodne z utrwalonym w orzecznictwie
Trybunału rozumieniem pojęcia „zgromadzenie", gdyż polska Konstytucja nie przewiduje
konstytucyjnej ochrony zgromadzeń o niepokojowym charakterze. Takiej ochrony nie
nadaje także Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z tego
względu wprowadzona regulacja, przez to, że umożliwia odbycie zgromadzenia
zgłoszonego wcześniej mimo jego potencjalnie niepokój owego charakteru, jest niezgodna
z art. 57 Konstytucji oraz art. 11 Konwencji.
Art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach wprowadza też nieznaną do tej pory Prawu
o zgromadzeniach formę ingerencji władzy publicznej w wolność zgromadzeń. Dotychczas
bowiem wolność ta realizowana była poprzez zawiadomienie o zamiarze organizacji
zgromadzenia, organ administracji publicznej w przypadkach przewidzianych ustawą mógł
zaś w formie decyzji administracyjnej zakazać zgromadzenia. Art. 7a ust. 1 Prawa
o zgromadzeniach poszerza zaś prawne formy ingerencji administracji publicznej
w wolność zgromadzeń, wprowadzając wezwanie organizatora do dokonania zmiany czasu
lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników.
Nie powinno budzić wątpliwości to, że wolność zgromadzeń obejmuje swoją treścią
również prawo organizatora do swobodnego określenia miejsca i czasu zgromadzenia, gdyż
wybór miejsca i czasu zgromadzenia ma znaczenie z punktu widzenia głoszonych
w przestrzeni publicznej poglądów. Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyrok z dnia
3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski p. Polsce o nr 1543/06) wskazał, że wolność
zgromadzeń może być pozbawiona znaczenia, jeśli nie można korzystać z niej
w odpowiednim czasie. W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę, że wezwanie, o którym
mowa w art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach nie tylko poprzedza wydanie decyzji
administracyjnej o zakazie zgromadzenia, lecz może stanowić sposób końcowego
załatwienia sprawy odbycia zgromadzenia, w sytuacji, gdy organizator, mając na uwadze
groźbę zakazu zgromadzenia, podporządkuje się temu wezwaniu. Wówczas wezwanie
stanowi władczą i finalną formę kształtowania przez administrację publiczną treści wolności
zgromadzeń. Korzystający z konstytucyjnej wolności nawet wówczas, gdy
podporządkowali się wezwaniu muszą mieć - zdaniem Rzecznika - prawną możliwość
skorzystania ze środków kontroli legalności działania administracji publicznej. Działanie to,
którego efektem jest zmiana czasu lub miejsca albo trasy przejścia, ingeruje przecież wprost
w sferę konstytucyjnej wolności. W związku z tym pojawia się istotny z punktu widzenia
ochrony wolności zgromadzeń problem, po pierwsze, środków zaskarżenia owego
wezwania, po drugie, adekwatności procedury gwarantującej takie środki do materii
postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń.
Otóż Prawo o zgromadzeniach reguluje jedynie materię wniesienia odwołania od
decyzji o zakazie zgromadzenia (art. 9) oraz materię wniesienia skargi do sądu
administracyjnego (art. 13). Ten ostatni przepis przewiduje, że skargi na decyzje
w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie
3 dni od dnia doręczenia decyzji, a sąd wyznacza rozprawę nie później niż w terminie 7 dni
od dnia wniesienia do niego skargi, chyba że zachodzą przeszkody formalne. Prawo
o zgromadzeniach nie reguluje natomiast w ogóle materii środków zaskarżenia wezwania do
zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników, pomimo że -jak
już wskazano - wezwanie to może stanowić władczą i finalną formę ingerencji w wolność
zgromadzeń. Ustawodawca wprowadził więc dodatkową prawną formę oddziaływania
administracji publicznej na sferę korzystania z konstytucyjnej wolności, lecz nie wyposażył
podmiotów korzystających z tej wolności w adekwatne środki uruchamiające kontrolę
legalności działań podejmowanych w tym zakresie przez administrację publiczną.
Czy wezwanie stanowi inną niż decyzje administracyjne i postanowienia czynność
z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, a więc czy do czynności tej ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a w konsekwencji także, czy na wezwanie służy skarga do sądu
administracyjnego, rozstrzygnie w przyszłości orzecznictwo sądów administracyjnych.
Jednak nawet gdyby przyjąć, że na owo wezwanie służy skarga do sądu administracyjnego,
to wówczas zastosowanie znajdzie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi stanowiący, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu -
w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się
dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
W tym przypadku skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od
dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli
organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia
wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
nie określa natomiast (w przeciwieństwie do art. 13 Prawa o zgromadzeniach) terminu,
w jakim sąd administracyjny powinien wyznaczyć rozprawę.
W świetle powyższego, przyjęcie nawet najbardziej przychylnej dla ustawodawcy
wykładni prawa w omawianym zakresie sprowadzającej się do tego, że na wezwanie do
dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników,
o którym mowa w art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach służy, po bezskutecznym
wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarga do sądu administracyjnego, nie rozwiązuje
problemu. Określone przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
ogólne terminy procesowe nie są bowiem adekwatne do rozstrzyganej materii, powodują
one, że o legalności wkroczenia w konstytucyjną wolność sąd administracyjny zawsze
będzie orzekał ex post. Tymczasem środki prawne służące zapewnieniu efektywnego
korzystania z wolności zgromadzeń muszą być skuteczne (por. wyrok ETPC w sprawie
Bączkowski p. Polsce). Muszą więc dawać gwarancję podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego
wolności zgromadzeń jeszcze przed datą odbycia demonstracji. W przeciwnym wypadku,
wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, skoro nie może
być efektywnie chroniona za pomocą dostępnych środków prawnych, staje się jedynie
deklaracją pozbawioną realnej treści.
Brak adekwatnego środka zaskarżenia wezwania organu do zmiany miejsca lub czasu
zgromadzenia prowadzi do naruszenia art. 78 Konstytucji, który stanowi, że każda ze stron
ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dodatkowo, art.
78 wprowadza możliwość ustanowienia w drodze ustawy wyjątków od tej zasady oraz
ograniczeń. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Konstytucja nie precyzuje charakteru tych
wyjątków, nie wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim
odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca ma
pełną niczym nieskrępowaną swobodę ustalania takich wyjątków. W pierwszym rzędzie
należy liczyć się z tym, iż nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm
konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r. o sygn. P 13/01). Ponadto, nie
mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego
ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od istniejącej w różnych regulacjach
procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego.
Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07) wskazał,
że ustanowiony przez ustawodawcę środek zaskarżenia musi być efektywny, czyli stwarzać
realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia
lub zmiany. Trybunał podkreślił, że mimo zakresowej obszerności pojęcia „zaskarżenia"
użytego w art. 78 Konstytucji, możliwe jest dokonywanie pewnej konkretyzacji, polegającej
na wskazaniu tych elementów koniecznych danego środka prawnego, które pozwoliłyby na
każdorazową ocenę, czy w wystarczającym stopniu służy on realizacji konstytucyjnego
prawa strony (por. wyrok TK z dnia 16 listopada 1999 r. o sygn. SK 11/99).
Wymóg skonstruowania procedury, która umożliwi uzyskanie decyzji organu drugiej
instancji przed datą zgromadzenia, wynika także z art. 13 Konwencji. Jak stanowi ten
przepis, „każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone,
ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego (...)".
Z art. 13 Konwencji wynika, że samo istnienie jakiegoś krajowego środka odwoławczego
może okazać się niewystarczające, gdyż przepis wymaga, aby środek był „skuteczny".
Powyższy przepis ustanawia gwarancję proceduralną uzupełniając zakres ochrony
wynikający z poszczególnych postanowień Konwencji. Standard wynikający z art. 13, czyli
skuteczny środek odwoławczy musi być więc interpretowany łącznie z właściwym
przepisem Konwencji gwarantującym poszczególne prawo lub wolność jednostki. Charakter
„skutecznego" środka odwoławczego opiera się na ocenie jego adekwatności
i efektywności.
Z wyżej wskazanego wzorca konstytucyjnego i konwencyjnego wynika, że
możliwość zaskarżenia wezwania do zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia poprzez
wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi do
wojewódzkiego sądu administracyjnego (przy przyjęciu, że taki środek zaskarżenia
przysługuje) jest niewystarczającą gwarancją realizacji wolności zgromadzeń. Takie
wezwanie będzie mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, jednakże wyrok sądu
zostanie wydany już po terminie zaplanowanej demonstracji. W konsekwencji, środek
zaskarżenia nie gwarantuje realizacji konstytucyjnej wolności zgromadzeń, której
przejawem jest wolność wyboru czasu i miejsca zgromadzenia. Z tego względu,
wprowadzenie możliwości wezwania organizatora do zmiany czasu lub miejsca
zgromadzenia, bez wprowadzenia adekwatnego środka zaskarżenia, prowadzi do naruszenia
art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji, a także art. 13 w związku z art. 11 Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Zaskarżone niniejszym wnioskiem przez Rzecznika przepisy wprowadzone do
Prawa o zgromadzeniach realnie zagrażają swobodzie organizowania zgromadzeń i mogą
prowadzić do nadużyć zarówno ze strony władz, jak i innych uczestników debaty
publicznej. Władza publiczna dostaje instrument zmuszania organizatorów zgromadzeń do
zmiany czasu lub miejsca demonstracji z uwagi na ocenne przesłanki, a wezwanie organu
nie podlega weryfikacji przez organ wyższego stopnia. Z kolei inni uczestnicy debaty, mogą
podejmować próby blokowania konkretnych zgromadzeń. Może dojść do sytuacji, w której
środowiska reprezentujące odmienne poglądy będą prowadziły swoisty wyścig w celu
zajęcia określonej daty lub miejsca na swoje zgromadzenie. Na takie ryzyko zwrócili uwagę
autorzy „Noty o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach w Polsce"
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. W części III pkt 22 Noty zostało
wskazane, że w przypadku zgromadzeń jednoczesnych projekt wyraźnie wymaga, aby
zgromadzenie zgłoszone jako pierwsze miało wyłączne prawo do danego miejsca, co może
zachęcać do zajmowania na zasadzie pierwszeństwa miejsca zgromadzenia w złej wierze,
na przykład przez kontrdemonstrantów, którzy mogą dowiedzieć się o planowanym
zgromadzeniu zanim zostanie ono oficjalnie zgłoszone.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że art. 8 ust. 2, w zakresie, w jakim określa, że
organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego zgłoszonego później jest także niezgodny
z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z ogólnej
zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny w swoim
orzecznictwie wyprowadził między innymi zasadę przyzwoitej legislacji, na którą składa się
zasada określoności prawa, czyli wymóg formułowania przepisów w sposób poprawny,
precyzyjny i jasny (por. wyroki TK: z dnia 11 stycznia 2000 r. o sygn. K 7/99 oraz z dnia 29
października 2003 r. o sygn. K 53/02). Jak wskazał Trybunał w wyroku z dnia 28
października 2009 r. o sygn. Kp 3/09, kryteria precyzyjności regulacji prawnej, jasności
przepisu oraz jego legislacyjnej poprawności składają się na tzw. test określoności prawa,
który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Przepis art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach nie przechodzi wskazanego testu
z uwagi na niespełnienie kryterium precyzyjności oraz jasności przepisu. Jak wskazał
Trybunał w powyższym wyroku (sygn. Kp 3/09), przez precyzyjność regulacji prawnej
należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych
(a także ich konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie
określonej kultury prawnej. W orzecznictwie Trybunał wskazał, że wymóg jasności oznacza
nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego
prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości, co do
nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw. Niejasność przepisu w praktyce
oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania
organom stosującym prawo (por. np. wyrok TK z dnia 20 listopada 2002 r. o sygn. K 41/02).
Przepis art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach nie pozwala na zdekodowanie z jego treści
jednoznacznej normy prawnej oraz budzi wątpliwości co do obowiązku nałożonego na
obywateli, należy uznać go więc za niejasny i nieprecyzyjny.
Niejasność art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7a ust. 1 Prawa o zgromadzeniach przejawia się
w tym, że przepisy nie określają jaki moment powinien zostać przyjęty przez organ dla
oceny, które zgromadzenie zostało zgłoszone „później". Obowiązek zawiadomienia organu
gminy o planowanym zgromadzeniu został określony w art. 7 Prawa o zgromadzeniach.
Przepis przewiduje, że wiadomość o zgromadzeniu ma dotrzeć do organu nie później niż na
3 dni robocze , a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia. Z kolei art. 7 ust. 2 określa,
jakie dane powinny się znaleźć w zawiadomieniu. Prawo o zgromadzeniach nie wprowadza
więc konkretnej formy dla zawiadomienia o zgromadzeniu, nie określa też, w jaki sposób
wiadomość ma zostać doręczona do organu gminy. Z tego względu należy uznać, że jedną
z możliwości jest zastosowanie art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego (tak np.
TK w wyroku o sygn. P 15/08). W konsekwencji organizator może skorzystać z wielu form
zawiadomienia organu: za pomocą operatora pocztowego, przesłania wiadomości mailowej,
osobistego doręczenia informacji do urzędu. Ustawodawca, wprowadzając pojęcie
zgromadzenia „zgłoszonego później", nie określił równocześnie, jaki moment jest
decydujący dla organu gminy przy dokonywaniu oceny, które zgromadzenie zostanie
wezwane do zmiany miejsca lub czasu manifestacji. W przypadku przesłania wiadomości
mailem mogą być wzięte pod uwagę dwa terminy: przesłania wiadomości oraz jej
odczytania przez adresata. W przypadku przesłania za pomocą operatora pocztowego,
informacja może dotrzeć do organu nawet z kilkudniowym opóźnieniem, a za moment
zgłoszenia może być uznany zarówno dzień wysłania wiadomości, jak i doręczenia jej do
organu. Dodatkowym problemem jest brak możliwości ustalenia pierwszeństwa pomiędzy
zgłoszonymi zgromadzeniami w przypadku, gdy zawiadomienia zostały przesłane tego
samego dnia. Organ bowiem nie ma możliwości określenia dokładnej godziny nadania
zawiadomienia na poczcie, a bez tego niemożliwe jest ustalenie, które zgromadzenie zostało
zgłoszone później.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 września 2001 r. o sygn.
SK 11/00, za naruszające zasadę państwa prawnego należy uznać uchwalenie ustawy,
w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiające dowolną interpretację.
Przepisem umożliwiającym właśnie taką dowolną interpretację jest art. 8 ust. 2 Prawa
o zgromadzeniach. Jak wskazuje w swoim orzecznictwie Trybunał, przekroczenie
pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną
przesłankę stwierdzenia ich niezgodności (por. wyżej powołany wyrok TK o sygn.
K 33/00 oraz wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r. o sygn. K 45/02). W powołanym
wcześniej wyroku TK (sygn. Kp 3/09) zostało wskazane, że nie każda niejasność
prowadzi do uznania niekonstytucyjności przepisu, gdyż taka niejasność powinna zostać
w pierwszej kolejności usunięta za pomocą zwyczajnych środków mających na celu
wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Jednak gdy inne metody usuwania
wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację,
okażą się niewystarczające, to przepis powinien zostać pozbawiony mocy
obowiązującej. Ustawa przewiduje, że oceny, które zgromadzenie zostało zgłoszone
później, dokonuje organ gminy. Oznacza to, że to organ władzy administracyjnej będzie
dokonywał interpretacji pojęcia zgromadzenia „zgłoszonego później". Z tego względu,
w ocenie Rzecznika, pojawienie się niejednolitości w stosowaniu tego przepisu jest
nieuniknione.
Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że poziom niejasności
i nieprecyzyjności art. 8 ust 2 Prawa o zgromadzeniach, przez to, że nie określa
przesłanek dla ustalenia kolejności zgłoszonych zgromadzeń, uzasadnia stwierdzenie
przez Trybunał jego niezgodności z art. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że
wprowadzony nowelizacją ustawy art. 8 ust. 2 prowadzi do ograniczenia wolności
konstytucyjnej, jaką jest swoboda zgromadzeń, w stosunku do osób, których
zgromadzenie zostało zgłoszone później. Przepisy prowadzące do ograniczenia
konstytucyjnych wolności powinny być w jak największym stopniu precyzyjne.
Ustawodawca wprowadzając pojęcie zgromadzenia „zgłoszonego później" powinien był
określić, jaki moment należy brać pod uwagę przy ocenie, które zgromadzenie będzie
miało pierwszeństwo. Trybunał podkreślił, że ochronie konstytucyjnej podlegać musi
zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego
interpretacji przyjmowanej przez organy państwa (zob. wyrok TK z dnia 27 listopada
1997 r. o sygn. U 11/97). W ocenie Rzecznika wprowadzony art. 8 ust. 2 Prawa
o zgromadzeniach nie spełnia wymogów wynikających z art. 2 Konstytucji, mianowicie
stanowienia jasnych i precyzyjnych przepisów.
5. Niezgodność art. 9 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach z art.
78 w zw. z art. 57 Konstytucji oraz z art. 13 w zw. z art. 11 Konwencji.
Prawo o zgromadzeniach wprowadza w art. 9 tryb odwoławczy od decyzji o zakazie
zgromadzenia. Przepis art. 9 ust. 1 stanowi, że decyzję o zakazie zgromadzenia doręcza się
organizatorowi w terminie 3 dni od zawiadomienia, ale nie później niż na 24 godziny przed
datą zgromadzenia. Jak stanowi art. 9 ust 2 ustawy, odwołanie od decyzji wnosi się
w terminie 24 godzin od otrzymania decyzji, bezpośrednio do wojewody. Następnie,
zgodnie z art. 9 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach, wojewoda rozpatruje odwołanie w ciągu 24
godzin od jego otrzymania. W ocenie Rzecznika powyższa regulacja, przez to, że nie
gwarantuje organizatorowi zgromadzenia uzyskania rozstrzygnięcia odwoławczego przed
datą zgromadzenia, jest niezgodna z art. 78 w zw. z art. 57 Konstytucji oraz z art. 13 w zw.
z art. 11 Konwencji.
Jak zostało wskazane we wcześniejszej części wniosku, przepis art. 78 Konstytucji
ustanawia gwarancję zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,
a także przewiduje możliwość ustanowienia w drodze ustawy wyjątków od tej zasady.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią
normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi
okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka
odwoławczego (por. wyrok TK z dnia 4 marca 2008 r. o sygn. SK 3/07). Analogicznie,
szczególne okoliczności powinny stać za wprowadzeniem ograniczenia ogólnej zasady
zaskarżalności decyzji organów administracji. Jedną z cech wolności zgromadzeń jest
wolność ich organizowania, w czym zawiera się możliwość wyboru czasu zgromadzenia.
Z tego względu procedura odwoławcza od decyzji o zakazie zgromadzenia musi być
skonstruowana w sposób, który umożliwia uzyskanie ostatecznej decyzji administracyjnej
przed datą zgromadzenia. Ponadto, co już było sygnalizowane w niniejszym wniosku,
Trybunał podkreślił, że mimo zakresowej obszerności pojęcia „zaskarżenie" użytego
w art. 78 Konstytucji, możliwe jest dokonywanie pewnej konkretyzacji, polegającej na
wskazaniu tych elementów koniecznych danego środka prawnego, które pozwoliłyby na
każdorazową ocenę, czy w wystarczającym stopniu służy on realizacji konstytucyjnego
prawa strony (por. wyrok TK o sygn. SK 11/99).
Jak już zostało wskazane w niniejszym wniosku, wymóg skonstruowania procedury,
która umożliwi uzyskanie decyzji organu drugiej instancji przed datą zgromadzenia, wynika
także z art. 13 Konwencji. Samo istnienie jakiegoś krajowego środka odwoławczego może
okazać się niewystarczające, gdyż art. 13 wymaga, aby środek był „skuteczny". Charakter
„skutecznego" środka odwoławczego opiera się na ocenie jego adekwatności
i efektywności. Z jednej strony, musi więc istnieć możliwość przedstawienia władzom
krajowym i rozpoznania przez nie „istoty" zarzutu opartego na Konwencji. Przepisy Prawa
o zgromadzeniach spełniają ten wymóg, ponieważ przewidują środek zaskarżenia od decyzji
o zakazie zgromadzenia. Z drugiej strony, środek musi być efektywny, co oznacza
możliwość zapewnienia odpowiedniego naprawienia naruszenia poprzez usunięcie stanu
niezgodnego ze standardami Konwencji. Uregulowanie drogi odwoławczej w Prawie
o zgromadzeniach nie spełnia tego wymogu. Odpowiednim naprawieniem naruszenia, jakim
w tym wypadku jest wydanie wbrew przepisom prawa decyzji o zakazie zgromadzenia
przez organ gminy, jest uzyskanie decyzji organu drugiego stopnia przed datą
zgromadzenia. Zweryfikowanie prawidłowości decyzji organu gminy po dacie
zgromadzenia nie prowadzi do naprawienia naruszenia. Należy także zauważyć, że art.
9 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach stanowi, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje
wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia, a zorganizowanie zgromadzenia lub wzięcie
w nim udziału, mimo zakazu organu gminy, prowadzi do naruszenia art. 52 Kodeksu
wykroczeń. W konsekwencji, skutecznym środkiem odwoławczym będzie w świetle art. 13
w zw. z art. 11 Konwencji taki, który umożliwia uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia
przed datą zgromadzenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie
Bączkowski i inni p. Polsce stwierdził naruszenie art. 13 Konwencji, mimo że istniała
możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu, jednak procedura miała charakter
iluzoryczny. Prawo krajowe nie gwarantowało, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy
zakazu demonstracji przez właściwe organy nastąpi przed terminem zaplanowanej
demonstracji. W przedmiotowym wyroku ETPC uznał, że dla zagwarantowania
efektywnego korzystania z określonej w art. 11 wolności zgromadzeń jest istotne, aby
obowiązujące prawo określało rozsądne terminy wydawania decyzji przez władze
krajowe. Trybunał podkreślił, że przepisy wprawdzie określały stosowne terminy do
złożenia przez skarżących wniosków, jednakże nie zobowiązywały właściwych władz
do wydania ostatecznej decyzji przed planowaną datą manifestacji.
Obecnie obowiązująca regulacja jest odmienna w porównaniu do stanu prawnego
obowiązującego w sprawie Bączkowski p. Polsce. Przepis art. 9 ust. 2 zobowiązuje
organizatora do wniesienia odwołania w terminie 24 godzin, a nie, jak wcześniej,
w ciągu 3 dni. Ponadto wprowadzony został art. 9 ust. 4 zobowiązujący wojewodę do
rozpatrzenia odwołania w ciągu 24 godzin. Taka regulacja nie prowadzi jednak do
zagwarantowania uzyskania rozstrzygnięcia przed datą planowanego zgromadzenia, co
w konsekwencji prowadzi do niezgodności ustanowionej regulacji ze wskazanymi
w petitum wniosku wzorcami kontroli. Istotą wolności zgromadzeń jest możliwość
reakcji obywateli na bieżące wydarzenia w celu wyrażenia swojego poparcia lub
dezaprobaty. Z tego względu często zdarza się, że decyzja o zorganizowaniu
zgromadzenia zapada w ostatniej chwili. Ponadto, zgromadzenie traci sens oraz siłę
oddziaływania, jeśli odbędzie się w innym niż zaplanowany terminie. Kwestię istoty
zorganizowania zgromadzenia w konkretnym czasie podkreślił Europejski Trybunał
Praw Człowieka, wskazując, że jeżeli zgromadzenie publiczne organizowane jest
w terminie, w którym dane zagadnienie społeczne straciło już swoje znaczenie
w bieżącej debacie politycznej lub społecznej, waga zgromadzenia publicznego może
się znacznie obniżyć (por. wyrok w sprawie Bączkowski i inni p. Polsce).
Obecna regulacja jest próbą zapewnienia organizatorom otrzymania decyzji
organu II instancji przed datą zaplanowanego zgromadzenia. W porównaniu do
poprzedniego brzmienia przepisu, wojewoda został zobowiązany do wydania decyzji,
po wniesieniu odwołania, w terminie 24 godzin. W ocenie Rzecznika taka regulacja jest
jednak nadal - w świetle konstytucyjnych i konwencyjnych standardów -
niewystarczająca. Jeżeli organizator zawiadomi organ gminy o planowanym
zgromadzeniu w przewidzianym przepisem art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach
terminie, czyli nie później niż na 3 dni przed datą manifestacji, to decyzja o zakazie
może zostać wydana 24 godziny przed datą zgromadzenia. W takim przypadku, nawet
jeśli organizator wniesie odwołanie niezwłocznie po otrzymaniu decyzji, nie gwarantuje
mu to otrzymania ostatecznego rozstrzygnięcia przed datą zgromadzenia. Wojewoda
rozpatrzy bowiem odwołanie w terminie 24 godzin. W konsekwencji, mimo że od
wydania wyroku w sprawie Bączkowski p. Polsce minęło ponad 5 lat, Polska nadal nie
doprowadziła stanu prawnego do zgodnego z wymogami Konwencji.
Zakreślenie w art. 9 ust. 4 terminu dla wojewody do wydania ostatecznej decyzji
nie gwarantuje, jak zostało wykazane wyżej, otrzymania decyzji odwoławczej przed datą
zgromadzenia. Oznacza to, że środek zaskarżenia ustanowiony w Prawie o zgromadzeniach
nie jest efektywny i nie spełnia wymogów określonych w Konstytucji ani Konwencji.
Z tego względu zasadne jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją oraz Konwencją art.
9 ust. 1, 2 i 4 Prawa o zgromadzeniach w związku z art. 7 ust. 1 tej ustawy.
6. Niezgodność art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach z art. 2 oraz art. 57 Konstytucji.
Każde zgromadzenie, zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, powinno
mieć przewodniczącego. Przepis art. 10 ust. 2 stanowi, że przewodniczącym jest organizator
zgromadzenia albo osoba, która wyraziła zgodę na przejęcie jego obowiązków (najczęściej
organizator będzie jednocześnie przewodniczącym zgromadzenia). Przepis art. 10 ust.
3 ustawy stanowi, że przewodniczący zgromadzenia odpowiada za zgodny z przepisami
prawa przebieg zgromadzenia i podejmuje w tym celu przewidziane w ustawie środki.
Dodatkowo, przewodniczący jest zobowiązany do przeprowadzenia zgromadzenia w taki
sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia i podejmowania
w tym celu przewidzianych w ustawie środków.
Powyższy przepis jest skonstruowany w nieprecyzyjny sposób - możliwe są bowiem
jego dwie odmienne interpretacje. Przepis art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach, a także
inne przepisy tej ustawy oraz innych aktów prawnych, nie wprowadzają sankcji karnej czy
administracyjnej za niedopełnienie ciążącego na przewodniczącym obowiązku. Możliwe
jest jednak przyjęcie, że ustawodawca wprowadził zmodyfikowaną odpowiedzialność
odszkodowawczą. Wtedy przewodniczący zgromadzenia, w przypadku powstania szkód
z winy innych uczestników zgromadzenia, mógłby odpowiadać na zasadach uregulowanych
w kodeksie cywilnym. Jednakże możliwe jest także zinterpretowanie art. 10 ust. 3 Prawa
o zgromadzeniach w odmienny sposób, przyjmując, że powyższy przepis zawiera normę
pustą która nie jest obarczona żadną sankcją (karną cywilną lub administracyjną).
W rezultacie przepis byłby swoistym postulatem ustawodawcy mającym na celu wywołanie
pożądanych skutków.
Powyżej wskazana niejasność art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach, prowadząca do
dwóch skrajnie odmiennych interpretacji tego przepisu, uzasadnia wniosek, że regulacja ta
nie spełnia wymogów określonych w art. 2 Konstytucji. Jak już zostało bowiem wskazane
we wcześniejszej części niniejszego wniosku, z art. 2 Konstytucji wynika m.in. zasada
rzetelnej legislacji, czyli wymóg formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny
i jasny (por. wyrok TK o sygn. K 7/99). Trybunał wskazał, że powyższe kryteria składają się
na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej
regulacji (sygn. akt Kp 3/09). W orzecznictwie Trybunał wskazuje, że wymóg jasności
oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla adresatów, którzy mają prawo
oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości, co do nakładanych obowiązków
lub przyznawanych praw (sygn. akt K 41/02). Zaskarżony przepis art. 10 ust. 3 Prawa
o zgromadzeniach nie przechodzi testu zgodności z art. 2 Konstytucji z uwagi na wskazany
problem interpretacyjny, który prowadzi do uznania go za nieprecyzyjny i niejasny.

Należy także wskazać, że gdyby z powyższego przepisu wynikała jednoznaczna
norma, wprowadzająca odpowiedzialność odszkodowawczą przewodniczącego
zgromadzenia za czyny innych osób, to należałoby taką normę uznać za niezgodną z art. 57
Konstytucji, gdyż prowadziłaby do nieproporcjonalnego ograniczenia wolności
zgromadzeń.
Przepisy prawa polskiego przewidują odpowiedzialność za czyny dokonane przez
osobę trzecią, co jest odstępstwem od podstawowego rodzaju odpowiedzialności opartego
na zasadzie winy. Art. 430 kodeksu cywilnego stanowi, że „kto na własny rachunek
powierza wykonanie czynności osobie, która przy wykonywaniu tej czynności podlega jej
kierownictwu i ma obowiązek stosować się do jego wskazówek, ten jest odpowiedzialny za
szkodę wyrządzoną z winy tej osoby przy wykonywaniu powierzonej jej czynności".
Odpowiedzialność powierzającego jest podobna do odpowiedzialności przewodniczącego
zgromadzenia, ponieważ przesłanką zaistnienia odpowiedzialności obu tych podmiotów jest
wina wykonawcy czynności. Istotną różnicą jest brak relacji podległości pomiędzy
przewodniczącym (organizatorem) a uczestnikiem zgromadzenia, w przeciwieństwie do
istnienia takiej podległości w relacji pomiędzy powierzającym a wykonawcą. Taka
konstrukcja wykracza poza klasyczny mechanizm odpowiedzialności odszkodowawczej,
który wiąże surową odpowiedzialność za czyn cudzy z określonym rodzajem zależności
istniejącej pomiędzy podmiotem odpowiedzialnym a sprawcą szkody (np.
odpowiedzialność pracodawcy za pracownika, władzy publicznej za funkcjonariusza).
Organizator zgromadzenia nie ma możliwości kontroli czy wpływu na zachowanie
uczestników zgromadzenia, która usprawiedliwiałaby obciążenie go przez ustawodawcę
taką odpowiedzialnością.
Należy zauważyć, że art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -
Prawo o zgromadzeniach, który został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem
Trybunału (sygn. Kp 1/04), dodał do ustawy - Prawo o zgromadzeniach art. l0a ust. 2.
Powyższy przepis przewidywał, że „za szkody wyrządzone przez uczestnika zgromadzenia
podczas jego przebiegu lub bezpośrednio po jego rozwiązaniu organizator zgromadzenia
odpowiada solidarnie ze sprawcą szkody". Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku
uznał wprowadzenie odpowiedzialności organizatora za cudzy czyn za niezgodne z art.
2 oraz art. 57 Konstytucji, ponieważ, zdaniem Trybunału, wprowadzenie niemożliwego do
realizacji obowiązku organizatora zgromadzenia i jednocześnie wprowadzenie ryzyka
najdalej idącej odpowiedzialności majątkowej to czynniki stwarzające istotną
i nieuzasadnioną dostatecznie racjami demokratycznego państwa barierę dla realizacji
wolności zgromadzeń. Trybunał wskazał w wyroku, że ustawodawca dysponuje
możliwością ustawowego uregulowania ograniczeń wolności, nie oznacza to jednak, że
może zostać ustanowiona każda postać odpowiedzialności. Wprowadzenie
odpowiedzialności musi uwzględniać, w ocenie Trybunału, konieczność poszukiwania
racjonalnego kompromisu pomiędzy interesem publicznym związanym z pokojowym
i bezpiecznym przebiegiem zgromadzenia, a wolnością jego organizowania.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżona regulacja art. 10 ust. 3 Prawa
o zgromadzeniach może zostać uznana za wprowadzenie odpowiedzialności majątkowej
organizatora zgromadzenia (przewodniczącego) za czyny niedozwolone uczestników
manifestacji. Przepis nie przewiduje sposobu zwolnienia się z takiej odpowiedzialności.
Organizator, zgodnie z treścią przepisu, „odpowiada za zgodny z prawem przebieg
zgromadzenia", a także został zobowiązany do „przeprowadzenia go w taki sposób, aby
zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia, i podejmuje w tym celu
przewidziane w ustawie środki". Powyższy przepis nakłada na organizatora obowiązek
podjęcia działań, które doprowadzą do przeprowadzenia zgromadzenia w sposób, który
zapobiegnie powstaniu szkód. Nie zostało sprecyzowane, jakie środki podjęte przez
organizatora zostaną uznane za wystarczające do zwolnienia się z odpowiedzialności za
cudze czyny. Z literalnego brzmienia przepisu można wnioskować, że nawet dołożenie
wszelkiej staranności, w tym zastosowanie środków przewidzianych w art. 10 ust.
4 i 5 ustawy, nie prowadzi do zwolnienia organizatora, jeżeli mimo podjętych środków
szkody spowodowane przez uczestników zgromadzenia jednak powstaną.
W związku z wyżej wskazaną niepewnością organizatora co do środków, jakie
powinien podjąć, aby zwolnić się z ustanowionej w art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach
odpowiedzialności, powyższy przepis należy uznać także za niezgodny z art. 2 Konstytucji,
który zawiera zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Zasada ta opiera się, jak wskazał Trybunał, na pewności prawa, a więc takim zespole cech
przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej
działanie w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz
konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (por. wyrok TK z dnia
12 marca 2007 r. o sygn. K 54/05). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że:
„niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego
adresatów co do ich praw i obowiązków, oceniać należy jako naruszenie wymagań
konstytucyjnych. Powoduje to bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów
stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych
zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może
przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować
nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego
ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki." (tak TK w wyroku z dnia 30
października 2001 r. o sygn. K 33/00).
Przepis art. 10 ust. 3 nie daje przewodniczącemu możliwości określenia, jakie
działania powinien podjąć w celu wypełnienia nałożonego obowiązku. Przewodniczący nie
ma pewności, czy nie zostanie pociągnięty do odpowiedzialności odszkodowawczej
w przypadku wystąpienia szkód z winy uczestników zgromadzenia, nawet jeżeli dopełni
wszelkich możliwych starań dla zapewnienia pokojowego przebiegu manifestacji. Jak
wskazali autorzy „Noty o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach
w Polsce" OBWE w części IV pkt 29, organizatorzy nie powinni być odpowiedzialni za
niewykonanie swoich obowiązków, jeżeli dołożyli należytej staranności, aby je wykonać,
a także nie powinni być odpowiedzialni za egzekwowanie prawa (utrzymanie porządku
publicznego), ponieważ jest to rola policji. Taka odpowiedzialność, zdaniem autorów Noty,
jest nadmierna i niezgodna z gwarantowaną w prawie międzynarodowym wolnością
zgromadzeń. Należy zgodzić się z powyższą opinią tym bardziej, że zarówno Trybunał
Konstytucyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślają że
odpowiedzialność za bezpieczny przebieg zgromadzenia spoczywa na organach państwa
(por. wyrok TK o sygn. K 21/05, wyrok ETPC w sprawie Oya Ataman p. Turcji, decyzję
Europejskiej Komisji Praw Człowieka w sprawie Platform „Ärzte für das Leben" p.
Austrii).
Jak już zostało wskazane we wcześniejszej części niniejszego wniosku, jednym
z elementów wolności zgromadzeń jest wolność organizowania zgromadzeń. Obowiązki
spoczywające na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (najczęściej jest to ta
sama osoba) są liczne, należy do nich m.in. obowiązek zawiadomienia o zgromadzeniu,
kierowanie jego przebiegiem oraz żądanie opuszczenia zgromadzenia przez osoby
naruszające przepisy prawa lub zakłócające przebieg zgromadzenia. Wyżej wskazane
obowiązki mogą być uznane za uzasadnione, gdyż ich celem jest ochrona bezpieczeństwa
publicznego. Jednak obowiązek nałożony w art. 10 ust. 3, czyli odpowiedzialność za czyny
innych osób i potencjalna odpowiedzialność odszkodowawcza jest, w ocenie Rzecznika,
nieproporcjonalnym środkiem. Regulacja art. 10 ust. 3 nie prowadzi do bezpieczniejszego
przebiegu zgromadzeń i z tego wzglądu jest to nieproporcjonalny środek, który może
doprowadzić do ograniczenia wolności zgromadzeń bez uzasadnionego celu. Istnieje duże
prawdopodobieństwo, że zaskarżona regulacja będzie mieć także wpływ zniechęcający na
organizatorów zgromadzenia, przez co doprowadzi do faktycznego ograniczenia
konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Trybunał wskazał (sygn. Kp 1/04), że „w tych
warunkach nasuwa się więc wniosek, że celem tej zaostrzonej formuły odpowiedzialności
jest wprowadzenie tego typu konstrukcji, która ma wywoływać u potencjalnych
organizatorów zgromadzenia swoisty efekt antymotywacyjny, a więc zniechęcać do jego
organizacji". Przy przyjęciu, że art. 10 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach wprowadza
odpowiedzialność odszkodowawczą organizatora zgromadzenia, można odnieść powyższą
tezę Trybunału także do zaskarżonego przepisu.
W związku z powyższym, mając na względzie konieczność ochrony praw i wolności
człowieka i obywatela, wnoszę jak na wstępie.