Godło RP

Jak poprawić system orzekania o niepełnosprawności, by był zgodny ze standardami Konwencji ONZ? – wystąpienie RPO do Ministra Rodziny i Pracy

Data: 
2018-10-01
  • Obywatele z niepełnosprawnościami mają prawo zabrać głos w dyskusji o zmianach sposobu orzekania o niepełnosprawności
  • Aby pomóc osobom z niepełnosprawnościami, państwo ma orzekać, jakiego wsparcia dana osoba potrzebuje, by niezależnie żyć – a nie stwierdzać, jak bardzo jest niesamodzielna
  • RPO wskazuje Ministrowi Rodziny warunki brzegowe dobrej reformy orzecznictwa. Podobne wnioski przedstawił Polsce przed tygodniem Komitet ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami

W Polsce funkcjonuje aż sześć  systemów orzekania o niepełnosprawności, w tym cztery systemy ustalają uprawnienia do świadczeń rentowych (w ramach ZUS, KRUS, MSWiA i MON), i piąty - o stopniu niepełnosprawności oraz szósty - w zakresie potrzeb kształcenia specjalnego.. Przepisy są sprzeczne, dezorientują osoby z niepełnosprawnościami i utrudniają im korzystanie ze swoich praw.

RPO od wielu lat zwraca uwagę na potrzebę zmian systemu orzekania. Prace w tym podjął Międzyresortowy Zespół pod przewodnictwem prezes ZUS Gertrudy Uścińskiej.  Zakończył on jednak prace, zanim Komitet ONZ przedstawił Polsce swoje rekomendacje o tym, jak lepiej realizować Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych, którą Polska ratyfikowała.

Z prowadzonej z prezes ZUS korespondencji Rzecznika wynikało, że zdaniem Zespołu osoby z niepełnosprawnościami były wystarczająco konsultowane, jako że w pracach zespołu brali udział przedstawiciele dwóch organizacji pozarządowych. Zaś do co fundamentów nowego projektu– to jest już za późno na zmiany, gdyż projekt został już przekazany rządowi.

Dlatego RPO zwraca się do ministry rodziny, pracy i polityki społecznej, bo to od niej zależy teraz los zmian.

Konsultacje społeczne  to nie pytanie o zdanie dwóch organizacji

Pierwsza uwaga Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy konsultacji: niezwykle istotne jest, aby w toku projektowania rozwiązań ustawowych dotyczących osób z niepełnosprawnościami wysłuchany był głos tych osób oraz reprezentujących ich organizacji. Tego wymaga Konwencja ONZ. A udział w pracach nad projektem przedstawicieli dwóch organizacji pozarządowych mających jedynie głos doradcy nie spełnia standardu konwencyjnego.

-  Z tego względu pozwolę sobie wyrazić nadzieję, że przygotowany projekt ustawy, na kolejnym etapie prac, stanie się przedmiotem szerokich konsultacji społecznych, w których swoją ocenę proponowanych regulacji będą mogły wyrazić same osoby z niepełnosprawnościami oraz ich organizacje – pisze RPO Adam Bodnar. - Liczę, że wielokrotnie podkreślana w czasie dialogu rządu z członkami Komitetu ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami w Genewie w dniach 4-5 września 2018 r. deklaracja polskich władz o otwartości na współpracę ze środowiskiem osób z niepełnosprawnościami znajdzie swoje pełne potwierdzenie i odzwierciedlenie w działaniach w tym tak ważnym obszarze.

Pojęcie „niesamodzielność” jest sprzeczne z Konwencją ONZ

Drugie zastrzeżenie RPO, wielokrotnie przedstawiane we wcześniejszej korespondencji, dotyczy samego podejścia do niepełnosprawności. Zgodnie z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, system orzeczniczy powinien pozwalać na określenie zindywidualizowanego wsparcia potrzebnego danej osobie, zarówno o charakterze finansowym, jak i niefinansowym. Powinien więc skupiać się na potencjale osoby z niepełnosprawnością, nie zaś na jej dysfunkcjach.

W tym kontekście niepokój RPO wywołuje informacja, że w nowym systemie ma się pojawić kategoria „niesamodzielności” oraz orzekanie o „stopniu niesamodzielności”. Stoi to w sprzeczności z Konwencją i z aktualnym podejściem do niepełnosprawności opartym o prawa człowieka. W ocenie RPO, jak również zdaniem wspierających działalność Rzecznika członków Komisji Ekspertów ds. Osób z Niepełnosprawnościami, konieczne jest  zastosowanie w ramach systemu orzekania terminologii spójnej z Konwencją.

Rzecznik postuluje więc, by w toku prac nad projektem ustawy zmienić określenie „orzekanie o niesamodzielności” na sformułowanie pozytywne i odnoszące się do zakresu wsparcia osób z niepełnosprawnościami.

To słowa przecież ostatecznie decydują o tym, jak wszyscy postrzegamy problem niepełnosprawności. Co innego znaczy "nie zdolny do...", a co innego "może - pod warunkiem wsparcia polegającego na..."

Nie każdy musi wiedzieć, na czym polega niepełnosprawność innego człowieka

Planowana reforma orzecznictwa wydaje się również doskonałą okazją do refleksji nad treścią i formą wydawanych orzeczeń.

Dziś wymóg zamieszczenia w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności symbolu przyczyny niepełnosprawności wynika z rozporządzenia (Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. , Dz.U. z 2015 r. poz. 1110), które zostało wydane na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511). Wszystkie rodzaje orzeczeń mają zawierać „symbol przyczyny niepełnosprawności”.  To znaczy, że jeśli ktoś przedłoży pracodawcy zaświadczenie o niepełnosprawności, to on tę niepełnosprawność pozna, nawet jeśli jest to niepełnosprawność niewidoczna i nie ma związku z wykonywaną pracą.

Budzi to wątpliwości z punktu widzenie prawa do prywatności i autonomii informacyjnej zawartego w art. 51  Konstytucji. Zdaniem RPO trzeba znaleźć inny sposób chroniący pracodawcę i pracownika, a zrezygnować ze wskazywania w orzeczeniu symbolu przyczyny niepełnosprawności. 

Warto zauważyć, że kwestia ta była rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 19/17, wyrok z 19 czerwca 2018 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 1241). TK nie rozstrzygnął, czy symbol niepełnosprawności może być zawarty na orzeczeniu, ponieważ uznał kwestionowaną regulację za niekonstytucyjną z powodów formalnych – zawarcie w rozporządzeniu a nie w ustawie.

Poprzednie wystąpienie RPO w sprawie

  1. Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2018 r.
  2. Pismo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 22 maja 2018 r.
  3. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 czerwca 2018 r.
  4. Pismo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 czerwca 2018 r.
  5. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2018 r.
  6. Pismo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 21 sierpnia 2018 r.

XI.7061.10.2018

OPIS STATYSTYCZNY (dla wyszukiwarki http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/)

XI.7061.10.2018 z 21 września 2018 r. – wystąpienie do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rozwiązań dotyczących systemu orzekania o niepełnosprawności.

Rzecznik Praw Obywatelskich za szczególnie ważne dla ochrony praw osób z niepełnosprawnościami postrzega zadanie, jakie postawione zostało przed Międzyresortowym Zespołem do spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy, powołanym zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Wykonując jednocześnie funkcję niezależnego organu właściwego w sprawach monitorowania wdrażania postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych Rzecznik jest zobowiązany do zgłaszania uwag i ewentualnych zastrzeżeń odnośnie do projektowanych regulacji prawnych w sytuacji, gdy mogą one budzić wątpliwości co do tego, czy pozostają zgodne z celem i zasadami, na których – zgodnie z Konwencją – powinny być oparte wszelkie działania państwa na rzecz osób z niepełnosprawnościami.

W związku z powyższym Rzecznik zaznaczył, że niezwykle istotne jest, aby w toku projektowania rozwiązań ustawowych dotyczących osób z niepełnosprawnościami wysłuchany był głos tych osób oraz reprezentujących ich organizacji, zgodnie z art. 33 ust. 3 i art. 4 ust. 3 Konwencji. Tymczasem, jak wynika z informacji przekazanej przez Przewodniczącą Międzyresortowego Zespołu do spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy, opracowany przez ten Zespół projekt regulacji był konsultowany jedynie z dwoma ekspertami reprezentującymi organizacje wspierające osoby z niepełnosprawnościami. Zdaniem Rzecznika tego rodzaju konsultacji nie można uznać za spełniające standard konwencyjny. Przygotowany projekt ustawy, na kolejnym etapie prac, powinien stać się przedmiotem szerokich konsultacji społecznych, w których swoją ocenę proponowanych regulacji będą mogły wyrazić same osoby z niepełnosprawnościami oraz ich organizacje.

Przede wszystkim Rzecznik zwrócił uwagę na warstwę językową ww. projektu regulacji, która wpływa jednocześnie na postrzeganie osób z niepełnosprawnościami, a co za tym idzie na realną możliwość realizacji ich praw. Wprowadzenie orzekania „o niesamodzielności” stoi w sprzeczności z Konwencją i z aktualnym podejściem do niepełnosprawności opartym o prawa człowieka.  Konwencja posługuje się terminem „osoby wymagające bardziej intensywnego wsparcia”, pozwalającym na określenie osób z niepełnosprawnościami, którym – ze względu na rodzaj i stopień niepełnosprawności – należy zapewnić dostosowane do potrzeb różne formy wsparcia w samodzielnym życiu, w miarę możliwości danej osoby. Istotne jest, aby nowy system orzeczniczy skupiał się na potencjale osoby z niepełnosprawnością, nie zaś na jej dysfunkcjach. W ocenie Rzecznika konieczne jest zastosowanie w ramach systemu orzekania terminologii spójnej z Konwencją.

Ponadto, zdaniem Rzecznika zamieszczenie w orzeczeniu o niepełnosprawności symbolu przyczyny niepełnosprawności skutkuje ujawnieniem informacji o stanie zdrowia osoby niepełnosprawnej, co prowadzi do ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki – prawa do prywatności i autonomii informacyjnej. W ocenie Rzecznika ochrona prywatności osób z niepełnosprawnościami wymaga rezygnacji ze wskazywania w orzeczeniu symbolu przyczyny niepełnosprawności na rzecz innych narzędzi, które pozwoliłyby należycie zabezpieczyć obie strony stosunku pracy. Alternatywnym rozwiązaniem byłoby umożliwienie wskazywania w orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności jedynie koniecznych dla danej osoby dostosowań i udogodnień w miejscu i procesie pracy zamiast symbolu rodzaju niepełnosprawności.

Rzecznik zwrócił się do Minister z prośbą o udostępnienie przedstawionego przez Międzyresortowy Zespół do spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy projektu ustawy oraz materiałów analitycznych przygotowanych w ramach prac tego Zespołu, wskazanych w ww. zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 2 lutego 2017 r. Poprosił także o przekazanie stanowiska odnośnie do rezygnacji w projektowanym systemie orzekania o niepełnosprawności ze wskazywania we właściwych orzeczeniach symbolu niepełnosprawności, a także rozważenie wprowadzenia zmian do procedowanej aktualnie nowelizacji przepisu art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej.