Godło RP

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich do zmiany prawa o zgromadzeniach (druk sejmowy 1044)

Data: 
2016-11-29

Projekt nie powinien zostać uchwalony, ponieważ proponowane w nim rozwiązania są niezgodne z Konstytucją i międzynarodowym standardem wyznaczającym zakres wolności zgromadzeń – stwierdza rzecznik praw obywatelskich w opinii przedstawionej marszałkowi Sejmu Markowi Kuchcińskiemu.

Projektem mają się w tym tygodniu zająć i Sejm i Senat.

Chodzi o projekt zmian w Prawie o zgromadzeniach, a zatem w ustawie, której celem było kompleksowe i spójne uregulowanie zasad i trybu zgromadzeń, ze szczególnym uwzględnieniem standardów konstytucyjnych, a także międzynarodowych.

W swojej opinii RPO analizuje cały projekt zmian, jego konsekwencje dla obywateli i to, w jak proponowane zmiany mają się do międzynarodowych standardów, które przyjęła Polska jako należące do wspólnego europejskiego dziedzictwa.

Istota wolności zgromadzeń

Ocenę projektu RPO zaczyna od przypomnienia istoty wolności zgromadzeń, której wagę i znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny:

„Zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej, zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej, oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się interes publiczny. Wolność zgromadzeń stanowi warunek i konieczną część składową demokracji, a także przesłankę korzystania z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego. Zgromadzenia stanowią zasadniczy element demokratycznej opinii publicznej, stwarzając możliwość wpływu na proces polityczny, umożliwiając krytykę i protest, tworząc część składową procesu demokracji bezpośredniej” (zob. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. K 21/05).

Z tych powodów konieczna jest szczególna ochrona wolności zgromadzeń publicznych przed nadmiernymi, bezzasadnymi ograniczeniami – podkreśla RPO.

W szczególności, ustawodawca ma obowiązek stworzenia takiego prawa, które chronić będzie przed instrumentalnym ograniczaniem przez władzę publiczną możliwości organizowania i uczestniczenia w zgromadzeniach publicznych.

Należy zatem stanowczo podkreślić, że wyposażenie władzy publicznej w instrumenty ograniczające wolność zgromadzeń jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy są spełnione przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wolność pokojowego zgromadzania się gwarantują m.in. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r., a także Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wolność zgromadzeń należy również do praw podstawowych Unii Europejskiej, co potwierdza art. 12 Karty Praw Podstawowych UE.

Ocena projektu zmian

Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie zakazu możliwości zorganizowania zgromadzenia w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia:

  1. organizowane przez organy władzy publicznej,
  2. odbywane w ramach działalności kościołów i związków wyznaniowych.

Ponadto, projekt ustawy przewiduje, że w przypadku, w którym wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń choćby częściowo w jednym miejscu i czasie, każdorazowo pierwszeństwo będzie miało zgromadzenie cykliczne.

Projekt ustawy przewiduje też dodanie całego rozdziału regulującego zasady wydawania decyzji w sprawie zwoływania zgromadzeń cyklicznych.

Nierówne traktowanie organizatorów zgromadzeń

Uchwalenie ustawy w zaproponowanym kształcie oznaczać będzie zatem wprowadzenie hierarchii zgromadzeń w następującym kształcie:

  1. zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej lub zgromadzenia odbywane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych,
  2. zgromadzenia cykliczne,
  3. zgromadzenia „zwykłe”
  4. zgromadzenia spontaniczne.

Projekt ustawy przewiduje zatem, że o pierwszeństwie w przypadku kolizji decydować będzie to, kto jest organizatorem zgromadzenia (przy przyznaniu pierwszeństwa zgromadzeniom organizowanym przez władze publiczne lub kościoły), a następnie rodzaj zgromadzenia – z pierwszeństwem przyznanym zgromadzeniom cyklicznym.

Tak skonstruowane przepisy wprowadzają zatem znaczące odstępstwo od obowiązującej obecnie zasady, że w sytuacji kolizyjnej nie ma znaczenia cel zgromadzenia, lecz wyłącznie kolejność zgłoszeń.  Dziś też nie wyklucza się możliwości odbycia zgromadzeń w jednym miejscu i czasie tak, że ich przebieg nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Należy podkreślić, że zastosowanie zasady pierwszeństwa w stosunku do wymienionych wyżej kategorii zgromadzeń jest przejawem nierównego traktowania organizatorów takich zgromadzeń, co może poddawać w wątpliwość zgodność z Konstytucją proponowanego rozwiązania – pisze RPO.

Preferowanie zgromadzeń organizowanych przez władzę

Zasadniczą wątpliwość, z punktu widzenia realizacji praw obywatela, budzi także preferowanie zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej przed zgromadzeniami obywateli.

Trzeba bowiem pamiętać, że wolność zgromadzeń należy do podstawowych politycznych praw człowieka, a zatem to obywatele powinni z niej przede wszystkim korzystać, nie zaś organy władzy publicznej, które nie są podmiotami konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności – tłumaczy RPO.

Standardy międzynarodowe

Pragnę przypomnieć, że możliwość ograniczenia organizowania kilku zgromadzeń w tym samym miejscu jest także wątpliwa w świetle Europejskiej Karty Praw Człowieka oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), interpretującego art. 11 EKPCz.

ETPCz zwraca m.in. uwagę na prawo do kontrdemonstracji i przywiązuje istotną wagę do ochrony zgromadzeń publicznych, jeśli tylko mają pokojowy charakter. Przy czym w sprawie Cisse przeciwko Francji ETPCz wskazał, że w praktyce jedynymi typami wydarzeń, które nie mogą być zakwalifikowane jako pokojowe są te, których organizatorzy i uczestnicy wyrazili zamiar użycia przemocy (wyrok z 9 kwietnia 2002 r., skarga nr 51346/99). Istotny standard dotyczący obowiązków państwa związanych z odbyciem większej liczby zgromadzeń w jednym miejscu i czasie ETPCz ustanowił w wyroku w sprawie Platform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii (wyrok z 21 czerwca 1988 r., skarga nr 10126/82; zob. również wyrok w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, wyrok z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92). Wskazał w nim m.in., że uczestnicy kontrdemonstracji mają prawo wyrażać swoją niezgodę z demonstrantami.

Państwo ma więc obowiązek ochrony prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania środków najmniej restrykcyjnych, które co do zasady umożliwiłyby odbycie obu demonstracji.

Wreszcie, w Wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie prawa do pokojowych zgromadzeń (drugie wydanie z 2010 r., dostępne na stronie: http://www.osce.org/odihr/73405) wskazano wyraźnie, że na państwie ciąży obowiązek ochrony i ułatwienia przeprowadzenia zgromadzeń odbywających się w tym samym miejscu i czasie. Państwo powinno podjąć właściwe działania w celu umożliwienia odbycia takich zgromadzeń w najszerszym możliwym zakresie tak, aby oba zgromadzenia pozostawały w zasięgu wzroku i słuchu. Kontrdemonstracje są bowiem szczególną formą zgromadzeń jednoczesnych, których uczestnicy wyrażają sprzeciw wobec poglądów manifestowanych przez uczestników drugiego zgromadzenia, a jedność miejsca i czasu dwóch zgromadzeń jest kluczowym elementem przekazu, jaki ma być zamanifestowany podczas obu demonstracji.

Ten standard wyznaczony przez organizacje międzynarodowe nie jest spełniony w proponowanych przepisach projektu ustawy, bowiem przyznając pierwszeństwo jednym zgromadzeniom, jednocześnie uniemożliwia się przeprowadzenie innych w tym samym miejscu i czasie, ograniczając w ten sposób prawo do pokojowej kontrdemonstracji – pisze RPO.

Zgromadzenia cykliczne

Projekt przewiduje dodanie przepisów regulujących postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie (dodawany rozdział 3a w Prawie o zgromadzeniach).

Zgodę na cykliczne organizowanie zgromadzeń wydawać ma wojewoda w formie decyzji i na jej podstawie zgromadzenia cykliczne będą mogły się odbywać w okresie nie dłuższym niż 3 lata.

W kontekście wyżej proponowanych rozwiązań przyznających pierwszeństwo zgromadzeniom cyklicznym, na taki okres zostanie zablokowana możliwość organizowania w tym miejscu innych zgromadzeń publicznych.

Ponadto, w przypadku, gdy decyzja została wydana, a planowane już było wcześniej (i zgłoszone do właściwego organu gminy) zorganizowanie innego zgromadzenia w tym miejscu i czasie, organ gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia.

Takie rozwiązanie musi rodzić zastrzeżenia z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji – osoby zgłaszające zamiar zwołania zgromadzenia mogą oczekiwać, że notyfikowane przez nich zgromadzenie odbędzie się, skoro nie otrzymali decyzji o zakazie.

Należy też podkreślić, że w przypadku niewykonania obowiązku przez organ gminy, projekt ustawy przewiduje w art. 2 ust. 2 wydanie niezwłocznego zarządzenia zastępczego przez wojewodę.

Nie jest też jasne (nie wskazano tego w ogóle w uzasadnieniu do projektu ustawy), dlaczego w procedurze podejmowania decyzji w sprawie odbywania zgromadzeń publicznych uczestniczyć ma wojewoda, a zatem organ administracji rządowej w terenie, który będzie miał bezpośredni wpływ na decyzje organu samorządu terytorialnego.

Należy dodać, że obowiązująca ustawa nie przewidziała tego typu rozwiązania, pozostawiając decyzje w sprawach zgromadzeń organom gminy, znającym najlepiej problemy społeczności lokalnej, również te, których dotyczą organizowane zgromadzenia publiczne.

Dodać przy tym należy, że to do wojewody (organu władzy wykonawczej) należeć będzie wykładnia ustawowych pojęć ogólnych i niedookreślonych, co grozić może arbitralnością podejmowanych decyzji w sprawach dotyczących konstytucyjnie chronionej wolności zgromadzeń – zauważa RPO

Zgromadzenie „doniosłe i istotne”

Przykładowo, wojewoda dokonywać będzie wykładni, jakie wydarzenia jego zdaniem mieszczą się w pojęciu ustawowym zawartym w art. 26a ust. 1, tj. „uczczenia doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń”.

Jeśli wojewoda uzna, że zgłoszone jako cykliczne zgromadzenie publiczne nie jest wystarczająco „doniosłe i istotne”, nie wyrazi on zgody na skorzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzania się.

Taka kompetencja wojewody wydaje się naruszać istotę konstytucyjnej wolności zgromadzeń – pisze RPO.

Do kogo się odwoływać?

Należy również zwrócić uwagę, że Prawo o zgromadzeniach obecnie reguluje procedurę odwołania się od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia (art. 16 Prawa o zgromadzeniach) i wprowadza ścisłe terminy wydania decyzji, jak również terminy rozpatrzenia odwołania przez sąd okręgowy, a także możliwość zaskarżenia postanowienia sądu okręgowego do sądu apelacyjnego.

W przypadku decyzji wojewody takiej możliwości w ogóle nie przewidziano – nie wskazano szczególnej drogi odwoławczej, a zwłaszcza krótkich terminów, które umożliwiłyby zainteresowanym podmiotom (w tym przede wszystkim organizatorom zgromadzenia, którego bezpośrednio dotyczy decyzja o zakazie zgromadzenia związana z organizacją zgromadzenia cyklicznego) na odwołanie się do sądu od decyzji wojewody i rozpatrzenie tego odwołania w takim terminie, który umożliwiłby zorganizowanie zgromadzenia w zaplanowanym pierwotnie miejscu i czasie.

Co prawda, będzie nadal istniała teoretyczna możliwość zaskarżenia decyzji organu gminy, wydanej na podstawie art. 26b ust. 3 w zw. z art. 14 pkt 4 Prawa o zgromadzeniach po zmianach wprowadzonych procedowaną ustawą, ale wątpliwe jest, by umożliwiło to zbadanie zasadności decyzji wojewody przed datą planowanego zgromadzenia publicznego.

Proponowane w projekcie rozwiązania stanowią ograniczenie wolności zgromadzeń publicznych i związanej z nią wolności wypowiedzi w sposób, który nie może być uznany za konieczny i niezbędny w demokratycznym państwie prawnym, a tym samym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale również m.in. art. 11 ust. 2 EKPCz, które uzasadniałyby wprowadzenie ograniczeń – ocenia RPO.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ocena proporcjonalności ograniczenia tej konkretnej wolności musi być prowadzona z uwzględnieniem surowych kryteriów jej niezbędności.

Jest to podyktowane szczególnym znaczeniem zgromadzeń publicznych zarówno w odniesieniu do jednostki, jak i w kontekście rozwoju społeczeństwa demokratycznego (zob. wyrok TK z 18 września 2014 r. w sprawie o sygn. K 44/12). 

Więcej informacji w sprawie: