Rzecznik Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia opinię o rządowym projekcie ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego

Opinia RPO uwzględnia głosy organizacji pozarządowych i obywateli, a także wnioski z dyskusji na specjalnym seminarium eksperckim zorganizowanym w Biurze RPO na ten temat. Rzecznik podkreśla przy tym, że bardzo ważnym punktem odniesienia są międzynarodowe standardy dotyczące wolności zrzeszania się (OBWE oraz Komisji Weneckiej Rady Europy).

Uwagi RPO: projekt budzi poważne zastrzeżenia

• Zacząć trzeba od samego pomysłu powołania nowej instytucji:  jej utworzenie nie wynika ani z postulatów organizacji pozarządowych, ani nie jest przez nie oczekiwane;
• Projekt nie jest też efektem prac strategicznych, które podjął powołany w 2016 r. Pełnomocnik Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego wraz z grupą ekspertów, nie daje więc gwarancji, iż jego twórcy dobrze identyfikują problemy i wiedzą, jak je rozwiązać;
• Nie wiadomo, jakie konkretnie programy wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego będzie realizować nowa instytucja;
• Nie wiadomo, jakimi funduszami (oprócz Programu - Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, przejętego z MRPiPS) będzie w dysponować Narodowy Instytut;
• Istnieje szereg wątpliwości dotyczących konkretnych rozwiązań – stoją one bowiem w sprzeczności z wyraźnie sformułowanymi standardami OBWE i Komisji Weneckiej Rady Europy (przykłady: brak wystarczających gwarancji, że nowa instytucja będzie odporna na wpływy polityczne; bardzo mała szansa na udział w pracach Narodowego Instytutu samych organizacji pozarządowych; problematyczne procedury konsultacyjne; niedoskonałe procedury dystrybucji środków publicznych).

Przedstawiając swą opinię RPO podkreśla, że prawa i zasady funkcjonowania organizacji pozarządowych wynikają z konstytucyjnego prawa wolności zrzeszania się (art. 58 Konstytucji). Dlatego jest to tak ważne zagadnienie.

Uwagi szczegółowe

Tryb prac nad projektem

Rozpoczęcie prac nad projektem było przedwczesne i nieskoordynowane z zapowiadanymi wcześniej działaniami Rządu.

Powołany przecież w 2016 r. Pełnomocnik Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego wraz ze swoimi ekspertami miał stworzyć Narodowy Program Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. To on miał być podstawą dalszych prac – tymczasem prace te zostały zamrożone, natomiast rząd przedstawił od razu projekt powołania nowej instytucji. Ogromne zastrzeżenia budzi też sposób konsultowania projektu,

W opinii zdecydowanej większości organizacji pozarządowych, które przesłały w toku konsultacji swoje stanowiska, sam zamysł powołania Narodowego Instytutu jest nieuzasadniony a nowa instytucja – zupełnie niepotrzebna.

Nie jest jasne, na ile Narodowy Instytut miałby działać w sposób bardziej efektywny niż istniejące już instytucje i procedury (patrz -  ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dz. U. z 2016 r., poz. 1817). Jak przypominają organizacje pozarządowe, w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wielu lat z powodzeniem funkcjonuje departament pożytku publicznego, który wypełnia znaczną część zadań przewidywanych dla Narodowego Instytutu.

Należy w tym miejscu przypomnieć również, że w czerwcu 2016 roku delegacja Konferencji Międzynarodowych Organizacji Pozarządowych Rady Europy, w skład której wchodzi ponad 320 międzynarodowych organizacji pozarządowych, przebywała w Polsce, a uwagi i rekomendacje zamieściła w raporcie (Uczestnictwo organizacji pozarządowych w procesie decyzyjnym w Rzeczpospolitej Polsce. Raport, Warszawa 2016, patrz link pod tekstem). W opinii Konferencji, „kilka miesięcy po wizycie rozpoznawczej, projekt utworzenia Narodowego Centrum, które odpowiadałoby za koordynację współpracy między organizacjami pozarządowymi i władzami wydaje się bardzo kontrowersyjny. Doświadczenie wyniesione z innych państw sugeruje, że konsekwencją centralizacji i nacjonalizacji trzeciego sektora będzie duża kontrola nad sektorem społeczeństwa obywatelskiego” (s. 17).

Rząd zarządzi

Narodowy Instytut będzie podlegać administracji rządowej, w ograniczony sposób będzie reprezentował interesy III sektora.

Równocześnie z Narodowym Instytutem ma powstać Komitet do spraw Pożytku Publicznego, który będzie organem administracji rządowej, a jego przewodniczący, który będzie nadzorował Instytut,  będzie członkiem rządu. W samym zaś Narodowym Instytucie decydujący głos będzie miał jego dyrektor – a nie rada, organ w zasadzie doradczy (zasiądzie w niej jeden przedstawiciel prezydenta, czterech przedstawicieli rządu, jeden przedstawiciel władz samorządowych i pięciu reprezentantów organizacji pozarządowych, których powoła jednak przewodniczący Komitetu, a więc członek rządu).

Takie rozwiązanie idzie całkowicie wbrew standardom sformułowanym w „Wytycznych dotyczących wolności zrzeszania się” (Guideliness on Freedom of Association, Warszawa 2015 ) Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE oraz Komisję Wenecką Rady Europy, która podkreśla m.in. konieczność działania instytucji w sposób wolny od politycznego wpływu (patrz – link do dokumentu pod komunikatem).

Rząd podzieli

Bardzo duże kontrowersje i obawy wzbudziła kwestia tego, w jaki sposób Centrum będzie przekazywało organizacjom środki publiczne.

Ma to się odbywać w drodze konkursu, ale nie ma żadnych gwarancji, że zastosowane procedury będą rzetelne i przejrzyste (zgodnie z projektem każdy regulamin konkursu ma ustalać Dyrektor).

Obecne doświadczenie (skargi dotyczące dystrybucji środków publicznych przeznaczonych dla organizacji pozarządowych) już pokazują istotę narastającego problemu: pojawiają się niejasności w ocenie wniosków, a umowy o dofinansowanie rozwiązywane są w trakcie ich trwania. Zgłaszającym te zastrzeżenia organizacjom wydaje się, że to nie kwestie merytoryczne odgrywały decydującą rolę w podejmowaniu decyzji, a profil organizacji, przedmiot ich działalności, współpraca z innymi organizacjami, itp.

Tymczasem w procedury przekazywania środków publicznych powinny być jasne, transparentne i możliwie ściśle doprecyzowane. Wynika to z zarówno gwarancji wynikających z Konstytucji RP jak i ze standardów międzynarodowych.

Nie ma też w projekcie zadawalających mechanizmów konsultacyjnych poprzedzających procedurę konkursów ofert, a jest to tym ważniejsze, że - jak wynika z uzasadnienia projektu - planowane są działania mające na celu wprowadzenie nowej „inżynierii” w dystrybucji środków: „[…] jednym z problemów społeczeństwa obywatelskiego w Polsce jest duże rozwarstwienie organizacji, nierówność dostępu do środków publicznych (dotykająca zwłaszcza organizacje młode i małe) i to, że wiele organizacji działających w niektórych obszarach miało w ostatnich latach trudności w zdobyciu publicznego finansowania. Narodowy Instytut przez granty instytucjonalne dla małych organizacji czy dobór priorytetów konkursów uwzględniający działania, na które w ostatnich latach trudno było zdobyć dofinansowanie, będzie wyrównywało szanse w sektorze organizacji pozarządowych. Pośrednio (przez regranting, czy wsparcie szkoleniowe) planuje się też wspierać mniej formalne grupy społeczeństwa obywatelskiego”.

Nie jest też jasne, jakimi środkami będzie dysponować Instytut

Z pewnością przejęte zostanie zarządzanie Programem Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (FIO), który jest obecnie w gestii Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Inne potencjalne środki, jakimi ma dysponować Instytut, zostały przedstawione dość enigmatycznie.