Godło RP
Zawartość

Wystąpienie RPO Adama Bodnara „Wady aktów prawa miejscowego na przykładzie skarg wnoszonych przez Rzecznika do sądów administracyjnych" na XXV Zjeździe Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego

Data: 
2018-06-26
słowa kluczowe: 

Prawo miejscowe w Polsce jest jednym z obszarów prawa administracyjnego, które reguluje różne sfery życia codziennego obywateli. Jakość stanowienia prawa miejscowego i jego stosowania jest wyznacznikiem poziomu realizacji państwa samorządowego i demokratycznego, które w pełni zapewnia ochronę zarówno praw, jak i obowiązków swych obywateli.

Istotną funkcję w zapewnieniu jakości prawa miejscowego spełnia kontrola stanowienia tego prawa. W świetle systematyki Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich  jest organem kontroli państwowej i ochrony prawa.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Chodzi tutaj o prawo, rozumiane zgodnie z przyjętą przez Konstytucję RP w art. 87 koncepcją źródeł powszechnie obowiązującego prawa (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego). Rzecznik jest zatem kontrolerem, sprawdzającym czy w procesie stosowania prawa nie nastąpiło jego naruszenie. Od innych organów sprawujących w tym zakresie kontrolę różni Rzecznika to, iż w tym przypadku chodzi o prawo rozumiane proobywatelsko, a więc ukształtowane zgodnie z zasadami aksjologicznie nieobojętnej wykładni, raczej systemowej i funkcjonalnej, niż językowo-gramatycznej. Dlatego Rzecznik nigdy nie przeciwstawia systemowi prawa - systemu sprawiedliwości. Punktem wyjścia dla jego kontroli jest zawsze legalność korygowana tylko względami sprawiedliwości. Zakres kontroli Rzecznika nie ogranicza się jednak do badania przypadków naruszeń prawa, ale zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy in fine, także naruszeń zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Zasady te mają charakter korygujący i łącznie z kryterium legalności wyznaczają zakres kontroli Rzecznika w sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela.

Rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zasady równego traktowania. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego (art. 14 pkt 6 powołanej ustawy).

Rzecznik, działając w powyższym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, wnosi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczy praw i wolności obywateli, wywodząc swoją legitymację skargową z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymacja skargowa Rzecznika ma swoje umocowanie w art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacja skargowa Rzecznika nie jest ograniczona przesłankami o charakterze materialnym, to znaczy nie jest oparta na wykazaniu związku materialno-prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu normatywnego z odpowiednimi przepisami prawnymi, które regulują sytuację prawną obywateli, na rzecz których Rzecznik wnosi skargę.

Zakaz używania na obszarze zbiornika Czorsztyn – Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym, V.604.1.2016

Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska rada powiatu, w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z powyższego wynika, że rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających na określonych zbiornikach lub wodach płynących, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjnowypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne, czy też nie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 889/15). Jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nie spełniają wymogów gwarantujących właściwy stan akustyczny, możliwe jest ustanowienie zakazu używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych lub ciekach.

Wydanie takiego zakazu  ingeruje w prawo obywateli do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych. Dlatego też ustawodawca postawił zastrzeżenie, że ustanowienie zakazu może nastąpić wyłącznie po uprzednim ustaleniu przez radę powiatu, że warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych są nieodpowiednie oraz że dzięki zakazowi nastąpi poprawa tych warunków. Wprowadzenie zakazu służy bowiem realizacji celu wynikającego z ustawy, jakim jest ochrona środowiska przed nadmiernym hałasem.

W 2009 r. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze zbiornika Czorsztyn – Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Z przeprowadzonej przez Rzecznika analizy wynikało, że ustanowienie tego zakazu nie było poprzedzone dokonaniem ustaleń, czy na terenach położonych wokół zbiornika Czorsztyn-Niedzica przekroczone zostały normy hałasu i warunki akustyczne są nieodpowiednie, a tym samym, czy wprowadzenie zakazu jest konieczne.

Dlatego też, nie kwestionując generalnej idei wprowadzania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na zbiornikach wodnych, Rzecznik uznał, że w tej konkretnej sprawie doszło do niezgodnego z prawem ustanowienia takiego zakazu, przez co w niedozwolony sposób ograniczono prawo obywateli do korzystania z wód śródlądowych. W związku z tym, Rzecznik zaskarżył powołaną uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Po rozpoznaniu skargi Rzecznika, WSA w Krakowie wyrokiem z 5 czerwca 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt II SA/Kr 151/17) – orzeczenie nieprawomocne (Powiat Nowotarski wniósł skargę kasacyjną).

WSA podzielił stanowisko Rzecznika, iż realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby zatem ocenić, czy wystąpiła powyższa przesłanka, zdaniem sądu orzekającego w tej sprawie, konieczne było dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są „odpowiednie”. Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się „nieodpowiednie”, wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Opłata miejscowa w Zakopanem, BPK.7201.1.2016

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi obywatela o uchylenie uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie określenia Zakopanego jako miejscowości, w której można pobierać opłatę miejscową.

Uchwała  Nr XXII/250/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową została podjęta w oparciu o przepisy art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz paragrafów 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stwierdza, że rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ust. 3  i 4 ww. ustawy. Wspomniane normy wskazują, że to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych. Są to warunki: klimatyczne, krajobrazowe i umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 4 pkt 1-3). Za minimalne warunki klimatyczne uznaje się zachowanie na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska.

Zatem, aby dana miejscowość mogła być uznana za miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, rada gminy musi podjąć stosowną uchwałę. Jednak w takiej miejscowości muszą być spełnione minimalne warunki klimatyczne i krajobrazowe, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Środowiska dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu, w danej strefie. Oceniając jakość powietrza w danej strefie musi kierować się wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji – skażeń w powietrzu. Wojewódzki Inspektor ochrony Środowiska, oceniając jakość powietrza dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej miejscowości (w danej strefie) zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy tak jak w przedmiotowym przypadku – klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa.

W dniu 10 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że z powodu przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza nie było podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Zakopane (III SA/Kr 535/15). Sąd podzielił stanowisko Rzecznika, że prawo polskie pozwala pobierać opłatę miejscową tylko w tych miejscowościach, które znajdują się w strefach, gdzie nie zanotowano przekroczenia normatywnych poziomów stężeń szkodliwych substancji w powietrzu.

W dniu 15 marca 2018 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Zakopane od powyższego wyroku (II FSK 3579/17).

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Sztutowo, V.7204.25.2017

Do Biura Rzecznika wpłynęła skarga dotycząca obowiązujących w gminie Sztutowo zasad obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na skutek ww. skargi, Rzecznik przeanalizował zapisy uchwały nr VI/37/2015 Rady Gminy Sztutowo z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Zgodnie z nią (§ 2 ust. 1), na terenie gminy Sztutowo obowiązuje metoda określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikająca z art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. metoda uzależniona od „ilości zużytej wody z danej nieruchomości”. Wątpliwości Rzecznika wzbudziły jednakże szczególne regulacje, odnoszące się do sposobu obliczania wysokości opłaty, które zdawały się wykraczać poza zakres przyznanego radom gmin w art. 6k ww. ustawy upoważnienia. Zgodnie z jej przepisami, rada gminy zobligowana jest do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty, przy czym na terenie gminy może być stosowana więcej niż jedna metoda (art. 6k ust. 1 ustawy), zaś sama stawka może zostać zróżnicowana ze względu na kryteria wskazane w art. 6j ust. 2a ustawy.

W świetle tak określonego upoważnienia ustawowego, za niemieszczące się w jego zakresie należy uznać stanowienie minimalnych wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W związku z tym, Rzecznik zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przepisy, ustanawiające wspomniane, minimalne opłaty. Zaskarżonym regulacjom Rzecznik zarzucił naruszenie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 94 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te zawarte były w trzech uchwałach Rady Gminy – stały się więc one przedmiotem odrębnych skarg Rzecznika do WSA w Gdańsku.

Wyrokami z 27 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Gd 103/18, I SA/Gd 104/18 i I SA/Gd 105/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił w całości skargi Rzecznika. Wyroki są nieprawomocne.

Ograniczenie populacji zwierząt, województwo lubuskie, V.7202.22.2017

Do Rzecznika Praw Obywatelskich skierowano skargę związaną z podjętą przez Sejmik Województwa Lubuskiego w dniu 20 listopada 2017 r. uchwałą nr XXXIX/595/17 w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. Przedmiotowa uchwała wydana w oparciu o art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, rozstrzygała o przeprowadzeniu odstrzału zwierząt kilku gatunków na obszarze „zlikwidowanych” (w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 710/16) obwodów łowieckich nr 206 i 207. W przywołanym wyroku, Sąd stwierdził nieważność uchwały nr XIX/168/2008 z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie podziału województwa lubuskiego na obwody łowieckie w części dotyczącej wspomnianych obwodów łowieckich. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie praw właścicieli gruntów, które „zaliczono” w skład obwodów nr 206 i 207. W ocenie skarżących, podjęta 20 listopada 2017 r. uchwała stanowić miała formę obejścia prawomocnego wyroku Sądu. Zwrócili oni uwagę, że zgodnie z treścią uchwały, przewiduje ona odstrzał zwierząt w tożsamej liczbie, jaka wynikała z planów gospodarki łowieckiej dla „zlikwidowanych” obwodów. Umożliwia również dokonywanie odstrzału na terenach prywatnych.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miał jej kontekst normatywny. W 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów Prawa łowieckiego dotyczących procedury tworzenia obwodów łowieckich. Z objęciem nieruchomości obwodem łowieckim związany był obowiązek właściciela, by pozwalał na polowania na niej. Trybunał uznał, że właściciel powinien mieć możliwość sprzeciwu wobec objęcia nieruchomości obwodem łowieckim, czego ówczesna procedura tego nie zapewniała. Trybunał dał ustawodawcy 18 miesięcy na zmianę przepisów, jednak parlamentowi nie udało się dokonać zmian w tym czasie. W rezultacie przepis, na którego podstawie sejmiki wojewódzkie tworzyły obwody łowieckie, utracił moc obowiązującą. To z kolei spowodowało, że sądy administracyjne stwierdzały – na wniosek właścicieli nieruchomości położonych na terenach obwodów – nieważność uchwał powołujących te obwody. W ten sposób zlikwidowano m.in. dwa ww. obwody łowieckie w woj. lubuskim. Dzięki temu nie można było prowadzić polowań na prywatnych gruntach położonych w ich obrębie. Nie mogąc powołać nowych obwodów łowieckich, Sejmik Województwa Lubuskiego wydał nową uchwałę - na podstawie art. 33a ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten przewiduje możliwość „ograniczenia populacji zwierząt”, jeżeli stwarzają one „nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka”. Jest on wykorzystywany przede wszystkim do ograniczenia liczby dzikich zwierząt przebywających na terenach wojskowych lotnisk. Uchwała przewidywała „odstrzał redukcyjny” zwierząt (dziki, jelenie, sarny, lisy, jenoty, borsuki i kuny) na terenie zlikwidowanych obwodów łowieckich. Oznaczała, że polowania znów będą mogły się odbywać na nieruchomościach, których właściciele sobie tego nie życzą.

Rzecznik podzielił stanowisko skarżących, że kwestionowana przez nich uchwała powoduje skutki tożsame, jak uchwała ustanawiająca obwody łowieckie. Tak jak z faktu objęcia nieruchomości obwodem łowieckim, dla właścicieli tych nieruchomości wynika obowiązek znoszenia przeprowadzania na tych nieruchomościach polowania, właściciele nieruchomości, znajdujących się na obszarze, na którym populacja zwierząt podlega ograniczeniu, zmuszeni są znosić czynności związane z odstrzałem. Z tego względu, jako forma ograniczenia prawa własności, uchwała oceniana być musi pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego ograniczenia. Stosownie do treści art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP są to: ustawowe umocowanie ograniczenia, proporcjonalność ograniczenia oraz zachowanie istoty prawa. W ocenie Rzecznika w tej sprawie nie można przyjąć, by uchwała znajdowała oparcie w ustawie, a także by organ wykazał proporcjonalność przyjętych rozwiązań.

W związku z tym, Rzecznik zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. . (sygn. akt II SA/Go 103/18) Sąd podzielił stanowisko Rzecznika i uznał, że w sposób sprzeczny z Konstytucją naruszyła ona prawa właścicieli nieruchomości, gdyż została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (art. 33a ustawy nie może służyć regularnej gospodarki łowieckiej, lecz dotyczy sytuacji nadzwyczajnych) oraz naruszała zasadę proporcjonalności (Sejmik nie rozważył, czy jest konieczność prowadzenia polowań na całym terenie zlikwidowanych wcześniej obwodów łowieckich). Wyrok nie jest prawomocny.

Odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin i Gulczewo, IV.7006.99.2017

Pod Wrześnią, na terenach d. PGR ma powstać kolejna wielka ferma przemysłowej hodowli zwierząt. Kolejna, bo w okolicy małego osiedla w Kawęczynie już są fermy, a mieszkańcy skarżą się na uciążliwości: smród, muchy i gryzonie. O sprawie tej Rzecznik dowiedział się na spotkaniu regionalnym w Gnieźnie. Władze samorządowe miasta i gminy Wrześni próbowały zatrzymać ekspansję ferm przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trzech miejscowości znajdujących się w okolicach d. PGR (Kawęczyna, Marzenina i Gulczewa), w którym przewidziano zakaz lokalizacji nowych inwestycji w zakresie chowu i hodowli zwierząt, zakładając jednocześnie utrzymanie istniejących już w omawianym zakresie inwestycji. Jednak władze powiatu odmówiły uzgodnienia takiego planu – uznały, że nałożone w nim ograniczenia będą niekorzystne dla rozwoju gospodarczego, tj., że mogą one wpłynąć na wzrost bezrobocia i pogorszenie sytuacji na powiatowym rynku pracy.

Jako że postanowienie Zarządu Powiatu o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, Gmina Września zaskarżyła je do WSA w Poznaniu, zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 19 października 2017 r. swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 maja 2017 r., jak również poprzedzającego go postanowienia Zarządu Powiatu Wrzesińskiego.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 723/17 uchylił zaskarżone przez Gminę Września postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poprzedzające je postanowienie Starosty Wrzesińskiego z dnia 7 lutego 2017 r., nr WB.673.2.1.2017.

Sąd w pełni podzielił twierdzenia Rzecznika, iż nie jest rolą organów ocenianie w procedurze uzgodnieniowej, czy ingerencja w prawo własności mieści się w ramach swobody planistycznej gminy. Zgodność z prawem takiej ingerencji władny jest ocenić tylko sąd administracyjny w ramach kontroli uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu, względnie wojewoda w ramach sprawowanego nad gminą nadzoru prewencyjnego poprzedzającego publikację uchwały w dzienniku urzędowym. Sąd ocenił, że powiat, w przeciwieństwie do gminy, może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Zdaniem Sądu, normy takiej nie sposób wyprowadzić z art. 4 u.s.p., który to przepis określa jedynie obszary, w jakich powiaty wykonują zadania - przepisy art. 4 u.s.p. i art. 9 ust. 1 u.s.p. to ogólne normy o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym. Sąd wskazał również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje konieczności uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strategii rozwoju powiatu. Z tego względu w ocenie Sądu rozpatrzenie sprawy w trybie uzgodnienia nastąpiło w oderwaniu od jakichkolwiek prac inwestycyjnych realizowanych lub planowanych przez powiat wrzesiński, co ewentualnie mogłoby uprawniać organ do wykazywania sprzeczności przyjętych rozwiązań z inwestycjami o znaczeniu ponadgminnym.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez SKO w Poznaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi błędne przyjęcie, że Zarząd Powiatu nie wykonuje ustawowych zadań powiatu poprzez powiatowy urząd pracy, a w konsekwencji, że nie posiada kompetencji w zakresie przeciwdziałaniu bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w ramach uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Zarząd Powiatu posiada kompetencje przyznane przez przepis szczególny w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy i jego obowiązkiem jest w ramach procedury uzgodnieniowej uwzględniać również realizację tych zadań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik podniósł, że Gmina Września wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Nie można więc mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego w przedstawionym stanie faktycznym. Wydaje się, że jest dokładnie odwrotnie: to zarząd powiatu nadużywa przyznanej przez ustawodawcę kompetencji do uzgadniania projektu planu miejscowego i odmawia uzgodnienia bez wykazania podstawy prawnej, w istocie blokując uchwalenie planu miejscowego w kształcie sporządzonym przez organ gminy. Podczas gdy, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w przedmiotowej sprawie, nie jest rolą organów ocenianie w procedurze uzgodnieniowej, czy ingerencja w prawo własności mieści się w ramach swobody planistycznej gminy.

Aktualnie Rzecznik oczekuje na rozpoznanie wniesionej przez SKO w Poznaniu skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1068/18.

Zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi (generalny opis)

Przedmiotem skarg kierowanych przez Rzecznika do sądów administracyjnych są  nadal uchwały określające zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi tj. uchwały w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących własność gmin, zasad zbywania takich lokali, a także wprowadzające wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z uwagi na deficyt mieszkań komunalnych gminy w dalszym ciągu uchwalają postanowienia ograniczające uprawnienie mieszkańców gminy do uzyskania pomocy mieszkaniowej. W tym celu gminy wprowadzają w uchwałach dodatkowe, pozaustawowe kryteria np. brak zameldowania, zadłużenie czynszowe, posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości, brak dochodu itp. Ustawodawca określił w prawie materialnym w sposób pozytywny przesłanki udzielenia pomocy mieszkaniowej, mimo to organy stanowiące gminy wprowadzają do uchwał dodatkowe przesłanki, inne niż te, które określone zostały przez ustawodawcę. Takie działania uchwałodawcze gmin uzasadniają zarzuty naruszenia prawa materialnego, formułowane w skargach kierowanych przez Rzecznika do sądów administracyjnych.

Sądy administracyjne rozpoznając m.in. skargi Rzecznika, wielokrotnie podkreślały, że uchwalając  przepisy prawa miejscowego (np. zasady wynajmowania lokali komunalnych) rada gminy nie może tworzyć kryteriów, które ograniczają prawa mieszkańców gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego jest najczęściej formułowanym zarzutem w skargach Rzecznika obok innych wyszczególnionych naruszeń  dotyczących przepisów prawa materialnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać  unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację mieszkańców gminy znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Każdy mieszkaniec gminy powinien posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy. Wady uchwał mają zazwyczaj charakter kwalifikowany. Naruszenie przepisów prawa miejscowego i przekroczenie upoważnień ustawowych, godzi również w konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i prowadzi do niedopuszczalnego zróżnicowania mieszkańców gminy przy ubieganiu się o pomoc gminy  naruszając przy tym zasadę  równości i sprawiedliwości społecznej (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP).

W zdecydowanej większości spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych z inicjatywy Rzecznika zapadły wyroki uwzględniające skargi Rzecznika, w których sądy podzieliły w pełni zarzuty naruszenia prawa. (np. wyrok WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 28/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 664/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt  III SA/Gd 435/14, wyrok WSA w Kielcach z  dnia 16 czerwca 2016r., sygn. II SA/Ke 414/16).

W kwietniu zapadło kolejne orzeczenie ze skargi Rzecznika (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. IV SA/Po146/18), w której sąd administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika i utrzymał tym samym dotychczasową linię orzeczniczą wskazując, że w myśl  ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób które mają tytuł prawny do lokalu. Istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala.

Analiza prawa miejscowego wskazuje, że w dalszym ciągu dochodzi w tej sferze do naruszania praw obywateli wskutek uchwalania przepisów gminnych niezgodnych z powszechnie obowiązującym prawem. Gminy nie aktualizują na bieżąco treści uchwał, w celu dostosowania ich do znowelizowanych przepisów ustawowych, wadliwie zgodnie ze swoim interesem przepisy te interpretują, jak też w sposób świadomy wprowadzają rozwiązania, które ograniczają zakres obowiązków wobec obywateli, nałożonych na gminy przez ustawodawcę. Nie we wszystkich przypadkach, w których Rzecznik dostrzeże wady uchwały, istnieje konieczność podejmowania działań procesowych. W większości z nich, gminy przychylają się do stanowiska Rzecznika i uchwalają stosowne zmiany eliminując z uchwał postanowienia naruszające prawo. 

Czujność Rzecznika w tym obszarze nadal jest konieczna, gdyż mimo ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego niektórych, choćby wymienionych na wstępie niedopuszczalnych postanowień prawa miejscowego, gminy powielają je w kolejnych uchwałach.

***

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Dyspozycja powołanego przepisu Konstytucji RP wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej powinno być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe.

W państwie prawa kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. Nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej. Zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odniesieniu do działań władczych organów jednostek samorządu terytorialnego oznacza to, że muszą one posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego nie można domniemywać. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być zatem rozstrzygane na niekorzyść organów

Realizacja delegacji ustawowej nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych. Wobec powyższego, wydanie aktu prawa miejscowego w swej treści naruszającego Konstytucję oznaczać musi jednoczesne przekroczenie normy upoważniającej, a w związku z tym również art. 94 Konstytucji. Mimo przyznanej samorządowi terytorialnemu, a uzasadnionej ustrojowo dużej samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego, należy pamiętać, że wola mieszkańców nie jest wyłącznym źródłem władzy samorządowej. Źródłem władzy i odrębności samorządu terytorialnego są pozytywne unormowania prawne, czyli normy Konstytucji i ustaw (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK nr 1994/2, poz. 46; wyrok TK z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akr K 17/98, OTK nr 1998/4, poz. 48). Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego. Dlatego samorząd terytorialny musi działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa (wyrok TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK nr 1999/7, poz. 155).

Sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W oparciu o dotychczasową działalność sądów administracyjnych mogę stwierdzić, iż kontrola ta nie ogranicza się jedynie do wąsko pojmowanego elementu legalistycznego. Wymaga to szczególnej uwagi, bowiem w tym tkwi najgłębsza wartość i twórczy element kontroli sądowej z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Przyjęcie tezy, iż ochrona praw i wolności jednostki w stosunkach z administracją publiczną jest podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego pozwala wyprowadzić wniosek, że urząd Rzecznika Praw Obywatelskich i sądy administracyjne łączy wspólny cel i ścisła współpraca na rzecz budowania i utrwalania zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.

  • Grafika: domy, kościół i fabryka na szarym tle
    Sprawy samorządu i społeczności lokalnych