Zawartość

Wystąpienie RPO Adama Zielińskiego 29.08.1997 - Informacja za rok 1996

Data: 
1997-08-29

Sprawozdanie z działalności rzecznika praw obywatelskich w 1996 r. z uwagami o stanie przestrzegania praw i wolności obywatelskich (druk nr 2390) wraz ze stanowiskiem komisji (druk nr 2555).

 

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Zieliński:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Sprawozdanie, które mam zaszczyt przedstawić dziś Wysokiemu Sejmowi, jest pierwszym sprawozdaniem rzecznika III kadencji. Jest zarazem ostatnim dokumentem o takim charakterze prawnym, jaki rzecznik składa parlamentowi. Nowa konstytucja wprowadziła bowiem zamiast sprawozdania instytucję corocznego informowania przez rzecznika Sejmu i Senatu o swej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Zmiana charakteru dokumentu, który rzecznik przedstawia parlamentowi, ze sprawozdania na informację miała na celu wzmocnienie pozycji rzecznika jako organu w swojej działalności niezawisłego, niezależnego od innych organów państwowych i odpowiadającego na zasadach określonych w ustawie jedynie przed Sejmem.

    Kiedy ponad rok temu Wysoka Izba powierzyła mi tę niezwykle odpowiedzialną funkcję, miałem świadomość tego, iż podejmuję się zadania bardzo zaszczytnego, ale i niezwykle trudnego. W ciągu minionych miesięcy przekonałem się w praktyce, jak wielka jest skala tych trudności. Rzecznik praw obywatelskich w Polsce jest instytucją szczególną. Towarzyszą mu ogromne oczekiwania społeczne wyrażające się m.in. w liczbie kierowanych doń wystąpień. Przypomnę, że w minionym roku wpłynęło blisko 47 tys. listów. A więc przeciętnie prawie 3900 miesięcznie. Znaczna część skarg zawartych w tych listach nie jest wprawdzie zasadna. Obywatele próbują nieraz zjednać rzecznika do swego poglądu, który trafny nie jest. Bywa, że żądają od rzecznika działań, które wykraczają poza jego możliwości ustawowe. W wielu wypadkach jednak dopiero skarga do rzecznika pozwala na ochronę ich naruszonych praw obywatelskich. W naszym biurze znajduje się symbol, który przekazywany jest kolejnym rzecznikom jako ważne memento. To kawałek drewnianej deski z napisem: ˝ostatnia deska ratunku˝, strzałką w kierunku jednego rogu i dopiskiem: ˝trzymać z tej strony˝. Kiepsko świadczy to o innych mechanizmach funkcjonowania państwa, że tej deski obywatele tak często muszą się chwytać.

    Rzecznik angażuje się nie tylko w załatwianie bardzo licznych spraw indywidualnych, ale i podejmuje określone działania generalne. W sprawozdaniu mowa jest w szczególności o tym, że w ciągu ostatniego roku rzecznik podjął 310 spraw o charakterze generalnym, w tym w 183 przypadkach skierował wystąpienia do naczelnych i centralnych organów władzy i administracji państwowej, m.in. w takich sprawach, jak kwestia prawa do sądu i praworządnej procedury, ochrony prywatności, sytuacji bezdomnych, zagrożeń praw dzieci i młodzieży, przestrzegania praw osób pozbawionych wolności, stosunków własnościowych, spółdzielczości mieszkaniowej i mieszkalnictwa w ogóle, ochrony konsumentów, danin publicznych i wielu innych. W 20 sprawach rzecznik wszczął postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, w tym w 17 zakwestionował zgodność przepisów prawnych z konstytucją lub ustawami. 6 razy rzecznik zwrócił się do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwał wyjaśniających przepisy prawne, które budziły wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywoływało wątpliwości w orzecznictwie. Nie podaję innych danych statystycznych, w szczególności dotyczących wniesionych przez rzecznika rewizji nadzwyczajnych i kasacji do Sądu Najwyższego, których łączna liczba w stosunku do rewizji nadzwyczajnych wnoszonych w poprzednim okresie znacznie wzrosła, czy wszczynanych przez rzecznika postępowań sądowych. Znajdują się one bowiem w sprawozdaniu.

    Wiele organów państwowych ogania się od rzecznika jak od natrętnej muchy. Nie zawsze, na szczęście, skutecznie. Rzecznik nie ma zresztą władzy. Nie może wydawać decyzji, rozstrzygać spraw, polecać organom państwowym podjęcia określonych czynności. Jego oddziaływanie nie jest jednak małe. Wynika ono z trzech głównych źródeł: z siły argumentów, które rzecznik jest w stanie przytoczyć w swych wystąpieniach, z gotowości słuchania tych argumentów przez adresatów wystąpień i z poparcia społecznego dla działalności rzecznika.

    Jest oczywiste, że rzecznik stara się przekonać adresatów swych wystąpień do swych racji najlepiej, jak umie. Pomaga mu w tym zespół pracowników biura rzecznika, doświadczonych i mających wysokie kwalifikacje. Pomagają mu eksperci, do których się zwraca. Ostatnio na tle przygotowywania stanowisk rzecznika coraz częściej badać trzeba systemy obcego prawa, zwłaszcza prawa europejskiego. Powoli przestaje wystarczać ogólne tylko odwoływanie do zasady państwa prawnego czy dotychczasowych przemyśleń polskich. Poważnym problemem są zaś trudności w dotarciu do informacji o prawie obcym i o praktyce istniejącej w Europie Zachodniej w zakresie wiążącym się z ochroną jednostki ludzkiej. W bieżącym roku utworzyliśmy w związku z tym w biurze rzecznika nową jednostkę organizacyjną do spraw stosowania konwencji europejskich i współpracy międzynarodowej, co powinno w jakiejś mierze ułatwić pracę rzecznika w tej dziedzinie. Trudno jednak powstrzymać się od refleksji, że jest to słabość ogólniejszej natury i że dotyczy ona bardzo wielu instytucji państwowych. Bez podwyższenia zaś poziomu wiedzy o prawie innych krajów europejskich i o prawie Unii Europejskiej trudno nam będzie szybko dostosować się do reguł obowiązujących we wspólnocie europejskiej. Wydaje się, że sprawa dostępności do tego rodzaju informacji w obecnym okresie rozwoju Polski powinna stać się przedmiotem szerszej debaty, być może także parlamentarnej. Dziś zbyt często organy państwowe powołują się na różne nie sprawdzone informacje oraz wybierają jedynie dogodne dla siebie rozwiązania, pomijając szerszy kontekst, w jakim rozwiązania te funkcjonują w macierzystych systemach prawnych.

    Truizmem byłoby stwierdzenie, że bez właściwej reakcji organów państwowych na sygnały o naruszeniach praw obywatelskich trudno budować państwo prawne. Wystąpienia rzecznika powinny zresztą być traktowane przez różne organy państwowe przede wszystkim jako danie im szansy wykazania się właściwym stosunkiem do kwestii przestrzegania praw człowieka. Powszechnie przyjmuje się, że nie można dziś mówić o dobrym państwie, jeśli nie odpowiada ono trzem kryteriom: demokratyczności ustroju, wysokiego poziomu gospodarki i przestrzegania praw człowieka. Nieraz odnoszę wrażenie, jakby nie wszyscy zdawali sobie sprawę z wagi tego trzeciego kryterium. To chyba nie paradoks, że łatwiej nieraz przekonać do stanowiska rzecznika najwyższe organy w państwie niż organy niższych szczebli.

    Rzecznik prezentuje nieraz poglądy wyprzedzające istniejący sposób myślenia o statusie człowieka i obywatela. Charakterystyczną cechą ochrony praw obywatelskich jest bowiem stałe podnoszenie poprzeczki standardów ochronnych. Bardzo często stosowana przez różnych ombudsmanów oraz organizacje społeczne zajmujące się obroną jednostki wykładnia prawa zyskuje aprobatę dopiero po pewnym czasie. Wydaje się, że wielką osobistą satysfakcję powinni mieć moi znakomici poprzednicy, widząc jak ich ówczesne poglądy, w swoim czasie odrzucane, traktowane są dziś jako norma. Co więcej, ówcześni przeciwnicy tych poglądów są dziś często gorliwymi ich orędownikami. Także więc i rzecznik obecnej kadencji na swoją satysfakcję będzie pewnie musiał w niektórych sprawach jeszcze trochę poczekać. Myślę tu na przykład o takich kwestiach, jak sposób interpretacji przepisów dotyczących ochrony prywatności, istota zawodowej służby wojskowej czy zakres uprawnień niektórych organów państwowych, a zwłaszcza sposób kontroli tych organów.

    Są wszakże kwestie, które nie powinny mieć miejsca. Należy do nich m.in. zbyt długi czas reakcji na wystąpienia rzecznika, sporadyczne wprawdzie, ale zdarzające się przypadki bezzasadnego kwestionowania rzeczywistych uprawnień ustawowych rzecznika, resortowość spojrzenia powodująca, że odpowiedzi na wystąpienia rzecznika opracowywane są nieraz z nadmiernie ograniczonej perspektywy, wyolbrzymianie trudności w pozytywnym załatwieniu sprawy, brak tego, co można nazwać wyczuleniem na problemy ludzkie, przede wszystkim zaś konieczność stałego powtarzania wielu uwag krytycznych. Podpisując niektóre wystąpienia mam nieraz świadomość, iż powtarzam prawie dosłownie to, z czym zwracała się do tych samych organów profesor Ewa Łętowska i to już w pierwszych miesiącach jej pracy. Rzymianie mawiali wprawdzie, że powtórka jest matką nauki, częstotliwość ponawiania przez kolejnych rzeczników wielu spraw musi jednak prowadzić do postawienia pytania, czy to tylko kolejni nauczyciele są tak nieudolni, czy może raczej uczniowie wyjątkowo odporni na naukę.

    W sprawozdaniu zamieszczone zostały krótkie uwagi o reakcji organów rządowych na wystąpienia rzecznika. Nie chodzi tu o wystawianie jakichś ocen, a tym bardziej o chęć drapowania się przez rzecznika w togę jedynego sprawiedliwego. Sposób ustosunkowania się do wystąpień rzecznika jest jednak sprawą ważną. Rzecznika można nie lubić, można kwestionować jego szczegółową argumentację, nie zgadzać się z niektórymi wnioskami. Nie należy jednak zapominać, że źródłem wystąpień rzecznika są sygnały pochodzące od obywateli. Choć więc sprawozdanie rzecznika jest przede wszystkim informacją o działalności urzędu, stanowi ono zarazem obraz poglądów piszących do rzecznika Polaków na temat tego, jak w Polsce przestrzegane są prawa obywatelskie. W zdanie obywateli wsłuchiwać się zaś trzeba. Przy okazji prezentowania sprawozdania rzecznika w Senacie niektórzy senatorowie zgłosili w związku z tym nawet propozycje zorganizowania jeszcze w tej kadencji senackiej szerszej dyskusji przy udziale członków rządu na temat stanu przestrzegania praw obywatelskich w Polsce.

    Zastanawiam się nieraz, dlaczego niektóre organy państwowe wbrew oczywistym racjom starają się uchylać od uwzględnienia wystąpień rzecznika i dlaczego czynią to nawet osoby, od których należałoby oczekiwać wyczulenia na przestrzeganie praw człowieka. Trudno wykluczyć, że motywem takiego postępowania może być nieraz chęć uchronienia się przed zarzutem niewłaściwego wykonywania swych obowiązków. Wystąpień rzecznika nie powinno się jednak traktować jako wniosków personalnych. Te wystąpienia to sygnały istnienia określonych problemów społecznych, krzywd ludzkich, spraw, które wymagają załatwienia w sensie merytorycznym. W tych wszystkich przypadkach, w których zamiar rzecznika jest inny, zaznacza on to wyraźnie we wniosku. Rzecznik może bowiem żądać również wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych wobec określonych osób.

    Ciągle też spotyka się sytuacje, gdy funkcjonariusze państwowi bronią z uporem godnym lepszej sprawy dawnych poglądów kierowanych przez nich urzędów, mimo że od czasów sformułowania tych poglądów sytuacja w istotny sposób się zmieniła.

    Reakcje na wystąpienia rzecznika są zresztą nieraz dość nieoczekiwane. Podjąłem na przykład problem podsłuchów telefonicznych, zwracając uwagę na możliwe zagrożenia dla praw obywatelskich w tym względzie. Ktoś powiadomił mnie, iż w wyniku mojej interwencji w jednym z urzędów państwowych pojawiły się wypowiedzi mogące budzić istotne zastrzeżenia z punktu widzenia stosunku ich autorów do problematyki ochrony obywateli przed nieuzasadnioną ingerencją w ich prywatność. Zapytałem o to, czy to prawda, szefa wspomnianego urzędu. Wynikiem tego zapytania była wizyta w biurze rzecznika funkcjonariusza policji w celu ustalenia, kto był moim informatorem. Władze policyjne uznały bowiem, że w wyniku przekazania mi tej informacji zostało popełnione przestępstwo. Mojego anonimowego informatora oczywiście nie ustalono. Potem przyszły pisma z tłumaczeniami się za treść wypowiedzi. Okazało się, że informator miał rację. Pisma te czytałem bez satysfakcji. Pomijam zadziwienie tym, iż ocena wystąpień rzecznika przez niektórych wysokich funkcjonariuszy państwowych jest u nas objęta tajemnicą państwową specjalnego znaczenia. Chodzi o coś znacznie ważniejszego. Działalność organów państwowych wyposażonych w szerokie uprawnienia ingerowania w życie obywateli stwarza na całym świecie liczne możliwości naruszania praw i wolności obywatelskich. Działalność taka podlega w konsekwencji w państwie prawnym kontroli różnego rodzaju organów niezależnych, w tym także instytucji ombudsmańskich. W kwestiach związanych z ustaleniem tego, czy prawa obywatela nie zostały działaniami tych organów naruszone, ważne są dowody pochodzące z różnych źródeł, także informacje od funkcjonariuszy państwowych. Uznanie za przestępstwo przekazania konstytucyjnemu organowi kontroli przestrzegania praw obywatelskich, jakim jest rzecznik, informacji przez funkcjonariusza państwowego o tym, że prawa te zostały przez określony organ naruszone, oznaczałoby, że rezygnujemy z jednej z ważnych form zewnętrznej kontroli takich organów. W świetle obowiązującego prawa zrobić tego zresztą nie można. Należy pamiętać, iż rzecznik został z mocy ustawy upoważniony do dostępu do informacji i akt objętych tajemnicą państwową i służbową, zaś w ustawie o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej za naruszenie tajemnicy państwowej uznaje się nie każde jej ujawnienie, a jedynie ujawnienie osobom nieupoważnionym. Chodzi przecież o to, żeby takie organy, jak rzecznik, kontrolowały, czy nie naruszono praw i wolności obywatelskich także w sprawach objętych klauzulą tajności.

    Pragnę w związku z tym zapewnić, iż nie zaprzestanę interesować się naruszeniami praw obywatelskich przez organy państwowe bez względu na to, o jakie organy będzie chodziło i czy naruszenia tych praw będą konsekwencją jawnych działań tych organów czy działań tajnych. Pragnę też zapewnić, że będę chronił anonimowość wszystkich osób, które zechcą mnie powiadomić o naruszeniu praw obywatelskich. Jeśli zaś ktoś chciałby się dowiedzieć, dlaczego we współczesnych państwach prawnych gwarantuje się anonimowość osobom, które sygnalizują instytucjom ombudsmańskim przypadki naruszania praw obywatelskich przez organy państwowe, zapraszam do otwartej dla wszystkich biblioteki w biurze rzecznika, w której zgromadziliśmy całkiem już niezłą literaturę na ten temat.

    W sprawozdaniu zwracam zresztą uwagę na generalniejszą tendencję do zwiększania liczby organów państwowych wyposażonych w szerokie uprawnienia w zakresie wkraczania w życie obywateli. Tendencja ta budzi mój niepokój. Rozumiem oczywiście, że pojawiły się nowe zagrożenia dla społeczeństwa: zorganizowana przestępczość, handel narkotykami, szara strefa w gospodarce. Ze zjawiskami tymi trzeba walczyć, zwłaszcza że walka ta jest jedną z ważnych form ochrony wolności i praw uczciwych ludzi. Nie jest jednak tak, że silne państwo to państwo wszechwładne, zwłaszcza zaś, że to państwo, którego organy działają bez niezależnej kontroli.

    Ostatnio jeden z wysokich urzędników państwowych nazwał na łamach prasy propozycję poddania kontroli sądowej zgodności z prawem wglądu urzędów skarbowych w konta bankowe obywateli kuriozalną. Pomijam kwestię merytoryczną, którą zajmowała się Wysoka Izba, gdyż rzecznik sformułował tu już wcześniej swoje stanowisko we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Dodam jedynie, że jeśli już w ogóle przy okazji rozważań na temat potrzeby sądowej kontroli działań administracji używa się takiego przymiotnika, jak ˝kuriozalny˝, to w państwie prawnym bardziej kojarzyłby się on z poglądem przeciwnika takiej kontroli niż jej zwolennika.

    W okresie sprawozdawczym miał miejsce jeden przypadek zakwestionowania ustawowych uprawnień rzecznika. Minister obrony narodowej wydał mianowicie zarządzenie zakazujące przesyłania rzecznikowi akt spraw sądów wojskowych potrzebnych w celu wszczynania postępowań mających na celu uchylanie wyroków tych sądów z dawniejszego okresu, którymi skazywani byli niewinni ludzie. Ponieważ minister nie był skłonny zmienić zarządzenia, które notabene nie wprowadzało analogicznych ograniczeń w zakresie dostępu do akt sądowych wobec prokuratorów, a więc w ewidentny sposób naruszało tzw. zasadę równości broni, rzecznik wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego. W toku postępowania przez Trybunałem prokurator generalny podzielił pogląd rzecznika, iż zarządzenie ministra obrony narodowej narusza prawo. Dopiero wówczas minister uchylił zarządzenie. Był to więc jedyny przypadek, kiedy któryś z ministrów zakwestionował ustawowe kompetencje rzecznika. Nawet jednak o ten jeden raz było to za dużo.

    Działalność rzecznika praw obywatelskich spotyka się w Polsce z dużym zainteresowaniem społecznym. Jest to konsekwencją wielu przyczyn. Doceniam rolę, jaką odegrali w tym względzie moi poprzednicy, i to zwłaszcza teraz, gdy sam zasiadam na krześle, które zajmowali oni przede mną. Ma tu pewne znaczenie także fakt, iż rzecznik nikomu żadnej szczególnej krzywdy wyrządzić nie jest w stanie, co najwyżej - nie pomoże. Na instytucję tę patrzy się więc mniej niechętnie niż na organy, które stosują kary, wprowadzają zakazy czy nakładają obowiązki.

    Jest wszakże jeszcze jedna przyczyna, mianowicie działalność mediów. Nie chodzi oczywiście o to, że prasa, radio czy telewizja oceniają instytucję rzecznika na ogół dość życzliwie. Ważniejsze jest coś innego, to mianowicie, że nasze media - przy wszystkich swoich różnych ewidentnych grzechach w innych dziedzinach - są silnie wyczulone na sprawy naruszania przez organy państwowe praw i wolności obywatelskich. Z mediów rzecznik dowiaduje się o wielu takich naruszeniach, w mediach znaleźć można przykłady braku umiejętności godzenia przez organy państwowe troski o interes społeczny z ochroną praw jednostki i niewłaściwego stosunku do obywatela. A ponieważ media to nie tylko papier gazetowy, urządzenia radiowe i telewizyjne, tytuły gazet i audycji, a nawet nie różne redakcyjne krasnoludki, chciałbym wykorzystać tę okazję, aby podkreślić rolę polskich dziennikarzy w tworzeniu klimatu wymuszającego przestrzeganie przez organy państwowe wolności i praw obywatelskich. W toku debaty w Senacie podniesiono nawet problem szerszego dostępu rzecznika do mediów elektronicznych jako elementu kompleksowego programu edukacji prawnej społeczeństwa.

    Ważnym wsparciem dla rzecznika jest też działalność organizacji i instytucji społecznych zajmujących się ochroną praw ludzkich, od wielu lat bardzo szeroko zaangażowanych w taką ochronę. W sprawozdaniu poza wieloma uwagami szczegółowymi starałem się sformułować ogólną ocenę stopnia przestrzegania wolności i praw obywatelskich. Ocena ta jest niejednolita. Są dziedziny, w których osiągnęliśmy znaczny postęp, co dotyczy przede wszystkim praw politycznych. Są takie, w których dajemy sobie radę, choć nie bez trudności. Są jednak dziedziny, w których postęp jest mniejszy. Wprawdzie zza biurka rzecznika praw obywatelskich świat chyba nigdy nie będzie wyglądał zbyt optymistycznie, wyglądałby jednak znacznie lepiej, gdybyśmy w działalności państwowej pozbyli się pewnych niedobrych cech.

    Rodzaje naruszeń praw i wolności obywatelskich różnią się zresztą w zależności od tego, o jaką władzę chodzi. Najliczniejsze są skargi na naruszenia praw obywatelskich przez organy władzy wykonawczej. Jest to zrozumiałe, jako że obywatel styka się z organami administracji państwowej niemal codziennie. Z kierowanych do rzecznika listów wynika, że organom administracji najczęściej nie wystarcza cierpliwości na wysłuchanie obywatela. To prawda, że obywatel jest nieraz nudny, natarczywy, nawet niezbyt grzeczny, słuchać go jednak trzeba. W czasie inauguracji roku akademickiego na jednej z uczelni medycznych znakomity lekarz wygłosił wykład na temat postępu w diagnostyce w wyniku stosowania nowoczesnych urządzeń technicznych. Stwierdził, że dzięki współczesnej diagnostyce wiemy o zdrowiu pacjenta prawie wszystko. Zakończył wszakże te rozważania ważnym apelem do młodych adeptów medycyny: Pamiętajcie, drogie koleżanki i koledzy - mówił - że niezależnie od tego, co wykażą wyniki badań prowadzonych za pomocą tych wspaniałych urządzeń, kiedy pacjent mówi, że go boli, to znaczy, że go boli i trzeba się nim zająć. Mam wrażenie, że wielu funkcjonariuszy państwowych nie zetknęło się nigdy z tego rodzaju przesłaniem, jeśli chodzi o sposób reakcji w sytuacji, gdy obywatel twierdzi, że dzieje mu się krzywda. Zbyt często bowiem uznają wyłącznie swoją rację, dostrzegają jedynie własne osiągnięcia, upajają się różnymi korzystnymi danymi statystycznymi, zbyt rzadko za tym wszystkim dostrzegają możliwość naruszeń praw obywatelskich.

    To oczywiste, że stosunek między obywatelem a państwem nigdy nie będzie równorzędny. Państwo jest nosicielem władzy, obywatel - tej władzy adresatem. Współczesne państwo to jednak zarazem państwo obywatelskie, państwo współuczestnictwa społeczeństwa w sprawowaniu władzy, państwo służebne wobec obywateli. Właśnie dlatego, że obywatel w kontaktach z organami państwowymi jest stroną słabszą, trzeba go traktować w sposób szczególny. W tej dziedzinie mamy jeszcze bardzo wiele do zrobienia. Już ponad 15 lat temu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że jeśli jakiś przepis pozostawia rozstrzygnięcie do uznania organu administracji, a nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu, ma on obowiązek załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla obywatela. Pogląd ten jest często cytowany w literaturze prawniczej, znacznie rzadziej natomiast bywa stosowany w praktyce. Organy państwowe często pohukują na obywatela, straszą konsekwencjami, kiedy obywatel chce korzystać z przysługujących mu uprawnień, tworzą wrażenie, iż wolności obywatelskie to coś, co może, ale nie musi być obywatelowi przyznane.

    Naruszenia praw obywatelskich przez władzę sądowniczą to przede wszystkim ogromna przewlekłość postępowania sądowego, wysokie koszty dochodzenia swych praw przed sądami, trudności z wykonywaniem wyroków sądowych. Polskiemu sądownictwu potrzebna jest pomoc, bez niej nie upora się ono z czekającymi go zadaniami. Rok miniony przyniósł wprawdzie w tym względzie poprawę - wpływ spraw do sądów nieco się ustabilizował, wzrosły nakłady na resort sprawiedliwości, zwiększono liczbę etatów, poprawiono płace. Rzecznik zwracał jednak uwagę także na to, że w wielu jeszcze sprawach droga sądowa jest zamknięta i że obywatel - wbrew współczesnym standardom - pozbawiony jest ochrony sądowej. Nie jest też w pełni przestrzegany wymóg dwuinstancyjności postępowania sądowego w sprawach o charakterze karnym. Należy mieć nadzieję, że po wejściu w życie nowej konstytucji, w tym przepisu stwierdzającego, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej przy dochodzeniu naruszonych wolności lub praw, występujące w tym względzie ograniczenia zostaną usunięte.

    I wreszcie władza ustawodawcza. O błędach w dziedzinie ustawodawstwa, czy szerzej - prawotwórstwa, mówi się w sprawozdaniu dość szeroko. Na dobrą sprawę nie ma tam nic odkrywczego, od wielu lat mamy bowiem do czynienia stale z tymi samymi błędami. Nie ma konferencji naukowej, na której by o nich nie mówiono. Ciągle też jest to zapowiadane, wyrażana jest chęć zmiany istniejącego stanu rzeczy. Rzecz w tym, że nie są podejmowane działania, które taką zmianę czyniłyby realną. Jest więc tak, jak z tym chórem w operze, który powtarza: chodźmy więc, spieszmy się, równocześnie zaś stoi na scenie i nie myśli się ruszyć.

    Szerzej o uchybieniach naszego systemu prawnego mówiłem w swoim wystąpieniu w Senacie, nie chciałbym tego powtarzać. Pragnąłbym jednak nawiązać do wątku terminów, w jakich wprowadza się zmiany ustawowe. Często nie uwzględnia się bowiem tego, że obowiązujące przepisy kształtują określoną praktykę społeczną. Obywatele uczą się tych przepisów, przyzwyczajają do ich treści, dostosowują do nich swoje postępowanie, działają w zaufaniu do systemu prawnego. Okazuje się zaś, że ustawodawca tego stanu rzeczy nieraz nie szanuje, wprowadza zmiany zbyt częste, przede wszystkim zaś nie przewiduje wystarczającego okresu dostosowania przez obywateli ich działań do nowego stanu prawnego. To prawda, że występują tu określone zjawiska pozytywne, nie zmienia się już na przykład przepisów podatkowych w ciągu roku podatkowego, dłuższe są okresy vacatio legis przy aktach typu kodeksowego. Ciągle jest jednak wiele do zrobienia. Okresy dostosowawcze są bowiem nieraz zbyt krótkie. W związku z wprowadzaniem zmian zasad odliczenia wydatków remontowo-inwestycyjnych od podatku od dochodów osobistych za rok 1997 dopiero w ostatnich miesiącach 1996 r. rzecznik otrzymał ponad 2 tys. listów od obywateli, którzy to kwestionowali, powołując się na straty, jakie z tego tytułu ponieśli. Rzecznik wystąpił w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego. Nie chodzi tu jednak o sprawę jednostkową, ale o pewien sposób myślenia o prawie i jego zmianach. Nie od rzeczy będzie przypomnieć, że na przykład uchwalony w okresie międzywojennym Kodeks postępowania cywilnego wprowadzony został w życie z ponad 2-letnim okresem vacatio legis.

    Nasze prawo jest często niejasne i wewnętrznie nie skoordynowane. Rzecznik wielokrotnie zwracał też uwagę na ograniczenia w dostępności prawa dla obywateli. Ustalanie daty wejścia w życie niektórych aktów normatywnych na dzień, w którym akt ten w ogóle nie mógł jeszcze dotrzeć do adresatów, niewydawanie jednolitych tekstów aktów często zmienianych, brak możliwości zapoznawania się przez obywateli z aktualnymi tekstami w urzędach państwowych, wszystko to bardzo dalekie jest od zasad państwa prawnego, które przecież ma być oparte nie tylko na prawie, ale wręcz na kulcie prawa. Ciągle też nie możemy zwalczyć zjawiska erozji prawa w wyniku wydawania różnego rodzaju aktów prawa powielaczowego.

    W 52 przypadkach rzecznik wystąpił z wnioskami o podjęcie inicjatywy prawodawczej. Zainteresowanie rzecznika obejmuje, co oczywiste, przepisy dotyczące praw i wolności obywatelskich. Tylko takich przepisów dotyczyło też wystąpienie w swoim czasie rzecznika do marszałka Sejmu, w którym zwracał uwagę na projekty ustaw, nad jakimi warto byłoby zakończyć prace przed końcem obecnej kadencji parlamentu, między innymi w związku z art. 236 nowej konstytucji, który przewiduje konieczność przygotowania projektów ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji.

    Nie zawsze wystąpienia rzecznika, dotyczące konieczności normatywnego zajęcia się określoną dziedziną, są uwzględniane. Z satysfakcją należy odnotować uwzględnienie wielu uwag rzecznika w toku prac nad ustawami z zakresu mieszkalnictwa, bez satysfakcji - pominięcie w noweli do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezwykle ważnych z punktu widzenia praw obywatelskich kwestii meldunkowych, których wadliwa regulacja prowadzi do rozszerzania się kręgu osób bez zameldowania, będących obywatelami drugiej kategorii. Na trudności napotyka też realizacja wniosku rzecznika o poprawienie błędu, który ogranicza możliwość wnoszenia rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazuje się, że nawet zmiana jednego wyrazu w ustawie, pozwalająca liczyć termin do wniesienia takiej rewizji nie od wydania orzeczenia, a od doręczenia orzeczenia stronie, jest trudna do szybkiego wdrożenia.

    Z listów kierowanych do rzecznika wynika ogromne wyczulenie społeczeństwa na naruszanie zasady sprawiedliwości, a zwłaszcza zasady równego traktowania obywateli. Równość, zakaz dyskryminacji to zresztą zasady zasad praw obywatelskich. Międzynarodowe pakty praw człowieka nadały im szczególne znaczenie, wyciągając je niejako przed nawias wszelkich dalszych uregulowań szczegółowych. Ciągle zaś mamy do czynienia z sytuacjami, gdy organy państwowe kogoś premiują, dla kogoś ustanawiają wyjątki od reguł, komuś przyznają przywileje. Ludzie się z tym nie godzą i piszą skargi do rzecznika. Zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości pojawił się na przykład w licznych ostatnio listach kwestionujących nadmierne uprzywilejowanie pracowników prywatyzowanych zakładów pracy w wyniku wprowadzenia zasady nieodpłatnego przekazywania im części akcji, z równoczesnym pominięciem niektórych byłych pracowników tych zakładów oraz innych członków społeczeństwa, których wysiłek również przyczynił się do powstania majątku prywatyzowanych zakładów, w tym pracowników sfery budżetowej. W sprawie tej zwracali się do mnie także niektórzy z szanownych pań i panów posłów. Zdaję sobie sprawę, jak bardzo trudny jest to problem z punktu widzenia społecznego, gdyż chodzi o pogodzenie różnych racji. Jest to też problem trudny prawnie. Na jego temat wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny, który uznał, że określenie kręgu uprawnionych należy do parlamentu. Można było więc jedynie sformułować stanowisko rzecznika. Stanowisko takie sformułowałem i skierowałem je do panów marszałków obu Izb oraz prezesa Rady Ministrów, zwracając uwagę na problemy, które należałoby w tym względzie ponownie rozważyć. Tylko parlament może bowiem tu coś zmienić.

    Wielu obywateli kwestionuje też to, że rekompensaty z tytułu nie wypłaconych wynagrodzeń i uposażeń oraz dodatków do rent i emerytur, których brak zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, będą wypłacane w postaci świadectw rekompensacyjnych, a nie w pieniądzach.

    Ostatnio wszyscy przeżywaliśmy tragedię niespotykanej od stuleci powodzi. Teraz nadszedł czas już nie bezpośredniej akcji ratowniczej, lecz odbudowy, pomocy, refleksji. Chodzi o to, by podejmowane czynności zapewniały poszanowanie praw obywatelskich wyrażonych w wydanych przepisach prawnych, w tym zwłaszcza zasady sprawiedliwości. Sygnały nadchodzące do biura rzecznika świadczą o tym, że różnie z tym bywa. To również problem o niesłychanie wielkim znaczeniu.

    Panie Posłanki i Panowie Posłowie! W sprawozdaniu mowa jest o trudnościach w pracy biura rzecznika. Wielkość zadań powoduje bowiem zwiększone zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowaną kadrę, na środki, powierzchnię biurową. Załatwienie wielu takich spraw, zwłaszcza w Warszawie, nie jest proste. Nie chcę tej kwestii rozwijać. Wysoka Izba jest zresztą przyzwyczajona do tego, że kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych prezentują przed nią różne swe żale. Jeśli jednak o tym mówię, to głównie dlatego, by nie powstało wrażenie, że gmach przy alei Solidarności 77 jest z tego punktu widzenia jakąś oazą szczęścia i spokoju, i by uświadomić wszystkim, że istnieje w tym względzie pewien problem do rozwiązania. W sprawozdaniu wyjaśniam też, dlaczego nie doszło do powołania pełnomocników terenowych rzecznika - postulat w tej sprawie sformułowany został w swoim czasie w Wysokiej Izbie.

    Wysoki Sejmie! Wkrótce wejdzie w życie nowa konstytucja. Ustanowił ją naród polski - jak mówi się o tym w preambule do konstytucji - pomny gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej ojczyźnie łamane, i pragnący zagwarantować prawa obywatelskie już na zawsze. Nie można dopuścić, aby słowa te pozostały jedynie na papierze. Konstytucja będzie wielką szansą między innymi dla poprawy sposobu naszego myślenia o prawach człowieka. Rok przyszły to zresztą także rok pięćdziesiątej rocznicy uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Rzecznik zamierza czynnie uczestniczyć w przygotowaniu i realizacji programu działań, jaki zostanie zapewne z tej okazji opracowany. Tak się zresztą składa, że 1 stycznia 1998 r. przypada dziesiąta rocznica rozpoczęcia funkcjonowania instytucji rzecznika praw obywatelskich.

    Ostatnio zwrócił się do biura rzecznika przedstawiciel programu ONZ dotyczącego rozwoju (UNDP) z propozycją podjęcia się przez rzecznika koordynacji organizowanych wraz z Radą Europy, OBWE i innymi organizacjami międzynarodowymi działań w dziedzinie instytucji ombudsmana i innych instytucji ochrony praw człowieka w tym regionie świata. Przez wiele lat występowaliśmy w roli uczniów. Teraz zaczynamy uczyć niektórych innych. To kolejny dowód tego, że zaangażowanie wielu osób broniących praw obywatelskich w Polsce w ciągu minionych lat nie poszło na marne. Pamiętać wszakże musimy o tym, że nauczyciel, który nie doskonali swych umiejętności, zwłaszcza zaś nauczyciel, który nie stara się oddziaływać na swych uczniów własnym przykładem, jest nauczycielem kiepskim.

    Panie Marszałku! Proszę mi pozwolić, że wystąpienie swoje zakończę złożeniem wyrazów bardzo serdecznego podziękowania wszystkim wielce szanownym paniom posłankom i panom posłom za pomoc, jaką rzecznik uzyskiwał w swej pracy od Wysokiej Izby, za życzliwość, którą odczuwał przy wykonywaniu swych zadań i za zasługujące na uznanie zaangażowanie Wysokiego Sejmu w ochronę i rozwój wolności i praw człowieka w Polsce.

    Proszę mi także pozwolić, w związku z zakończeniem kadencji parlamentu, że do słów podziękowania dla państwa dołączę życzenia wszystkiego, co najlepsze. Dziękuję za uwagę. (Oklaski)

 

Galeria

  • Prof. Dr hab. Adam Zieliński - RPO III kadencji
    Prof. Dr hab. Adam Zieliński - RPO III kadencji