Godło RP
Zawartość
Liczba całkowita wyników: 14

Prawo administracyjne

Problemy dotyczące decyzji administracyjnych i prawa administracyjnego. Sądownictwo administracyjne

Data początkowa
np.: 11/2019
Data końcowa
np.: 11/2019
(pozwala na wiele wyborów np. z klawiszem Ctrl)

Jak wygląda problem dyscyplinarnych postępowań wobec adwokatów. Odpowiedź NRA

Data: 2019-09-03
  • Ludzie skarżą się RPO, że adwokatów, którzy zawinili wobec klientów chroni źle pojęta solidarność środowiskowa
  • Naczelna Rada Adwokacka odpowiada Rzecznikowi, że sytuacja się poprawia, m.in. dzięki możliwościom, jakie daje nowy adwokacki Regulamin. Średni czas na rozpatrzenie sprawy w sądzie adwokackim wynosi teraz tylko 3 miesiące

Problem przewlekłego sposobu prowadzenia postępowań dyscyplinarnych wobec adwokatów jest sygnalizowany Rzecznikowi Praw Obywatelskich od lat. Ludzie skarżą się, że jeśli adwokat ma postępowanie dysycyplinarne, to obwiniony oraz organy dyscyplinarne posługują się obstrukcją procesową w celu doprowadzenia do przedawnienia, a w konsekwencji uniknięcia odpowiedzialności przez obwinionych. Tego typu przekonanie jest wyrazem odbierania opisanego zachowania w kategorii źle pojmowanej solidarności zawodowej i z pewnością nie przyczynia się do budowania zaufania społecznego wobec członków samorządów prawniczych.

Rzecznik pytał więc w piśmie z 19 lipca 2019 r., co w tej sprawie robi samorząd adwokacki.

- Od listopada 2018 r. obowiązuje już nowy Regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych i zastępców rzeczników dyscyplinarnych oraz trybu i sposobu ich wyboru. Dzięki jego postanowieniom sytuacja ulega poprawie – napisał prezes Naczelnej Rady Adwokackiej Jacek Trela.

  • Zawarte w Regulaminie rozwiązania wymuszają szybkie sposoby doręczeń (poczta e-mail), co ma w zamiarze oszczędzić czas.
  • W sprawach zagrożonych przedawnieniem została wprowadzona instytucja sygnalizowania przedawnienia, także sądom dyscyplinarnym izb adwokackich przez rzeczników dyscyplinarnych izb adwokackich.
  • Na aktach spraw dyscyplinarnych umieszcza się datę przedawnienia karalności zarzucanego deliktu dyscyplinarnego.
  • Jeśli dochodzenie dyscyplinarne trwa ponad rok, rzecznik dyscyplinarny Izby Adwokackiej obejmuje to postępowanie bezpośrednim nadzorem.
  • Zobowiązano zastępców rzeczników dyscyplinarnych izb do składania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, sprawozdań co do terminowości prowadzonych dochodzeń dyscyplinarnych.
  • Rzecznicy dyscyplinami izb adwokackich zobowiązani są, co najmniej dwa razy w roku, do przeprowadzania narady ze swoimi zastępcami. Każde postępowanie toczące się ponad 6 miesięcy wymaga wydania postanowienia o przedłużeniu dochodzenia, w uzasadnieniu którego należy wskazać czynności, które mają być przeprowadzone oraz termin ich przeprowadzenia.

Z informacji przedstawionych przez Prezesa Wyższego Sądu Dyscyplinarnego wynika, że średni czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy to okres zaledwie 3 miesięcy. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej planuje również wprowadzenie dodatkowych instrumentów pozwalających na monitorowanie terminów spraw na etapie postępowania przed izbowymi sądami dyscyplinarnymi.

VII.5151.9.2018

 

 

 

RPO wnosi o uchylenie zgody wojewody dla NSZZ „S” na zgromadzenie cykliczne 4 czerwca w Gdańsku

Data: 2019-05-27
  • RPO wniósł, by szef MSWiA uchylił zgodę Wojewody Pomorskiego na zgromadzenia cykliczne stoczniowej NSZZ "Solidarność" m.in. 4 czerwca 2019 r. na pl. Solidarności w Gdańsku 
  • Inaczej gdański samorząd nie będzie mógł tam zorganizować obchodów 30. rocznicy wyborów z 1989 r.
  • Zgromadzenia cykliczne nie mogą być wykorzystywane instrumentalnie, a uzasadnienie decyzji wojewody jest niewystarczające
  • Nie spełnia bowiem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, według których organizator musi wykazać, że wydarzenia, zgłaszane jako zgromadzenie cykliczne, odbywały się już z jego inicjatywy w ostatnich 3 latach

Obywatele składali liczne skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zgody wojewody Dariusza Drelicha na cykliczne organizowanie na pl. Solidarności zgromadzeń przez Organizację Międzyzakładową NSZZ ”Solidarność” w Stoczni Gdańskiej. Według skarg zakres tej zgody ogranicza wolność zgromadzeń innych osób.

Przepisy o zgromadzeniach cyklicznych wprowadzono w grudniu 2016 r., gdy jedna grupa obywateli organizowała przemarsze upamiętniające co miesiąc katastrofę smoleńską, a inni obywatele protestowali wobec takiej formy upamiętnienia katastrofy i jej ofiar. Od tego czasu nie wolno organizować zgromadzeń w odległości mniejszej niż 100 m od zgromadzenia "cyklicznego. Nie jest też możliwe organizowanie kilku demonstracji w jednym miejscu - o ile jeden z organizatorów uzyskał decyzję wojewody, że jego zgromadzenie jest cykliczne.

Z tego przepisu skorzystał Karol Guzikiewicz, reprezentujący stoczniową „Solidarność”. 28 marca 2019 r. uzyskał on zgodę wojewody na cykliczne zgromadzenia przy Pomniku Poległych Stoczniowców przez 3 lata - 10 kwietnia, 3 maja, 4 czerwca, 14 sierpnia i 11 listopada, w godzinach 6-22.

Pokrzyżowało to plany samorządowców, którzy 4 czerwca planowali tam obchody 30. rocznicy wyborów z 1989 r. Jeszcze przed swą tragiczną śmiercią zaczął je organizować prezydent Gdańska Paweł Adamowicz.

Aby zgromadzenia cykliczne nie były wykorzystywane instrumentalnie 

W związku ze skargami Rzecznik wszczął postępowanie wyjaśniające. Wystąpił do wojewody o dokumenty sprawy. Po ich analizie przystąpił do postępowania administracyjnego z odwołania Gminy Miasta Gdańsk od decyzji wojewody. Wniósł do MSWiA o uchylenie jego decyzji z 28 marca, której zarzucił naruszenie przepisów Prawa o zgromadzeniach.

Rzecznik ma wątpliwości, czy organizator zgromadzeń cyklicznych spełnia przesłanki art. 26a ust. 1 tej ustawy. Głosi on: "Jeżeli zgromadzenia są organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii RP wydarzeń, organizator może zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń".

Wprowadzenie tych przepisów wzbudziło wiele kontrowersji. W wielu opiniach podkreślano, że są one niezgodne z art. 57 Konstytucji, która zapewnia każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń. Zwracał na to uwagę m.in. RPO.

Prezydent RP skierował do TK wniosek o zbadanie konstytucyjności tej noweli Prawa o zgromadzeniach. 16 marca 2017 r. Trybunał nie podzielił tych wątpliwości. Zarazem napisał w uzasadnieniu wyroku, że zgoda wojewody nie ma charakteru automatycznego. „Warunkiem uzyskania zgody na zgromadzenie cykliczne jest m.in. to, że danego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat” - wskazał TK, podkreślając że organizator musi wykazać, iż je organizował. „Rozwiązanie to ma charakter gwarancyjny i umożliwia przyznanie określonego statusu tylko  tym zgromadzeniom, których organizatorzy i uczestnicy regularnie realizowali wolność zgromadzeń wcześniej” - uznał Trybunał.

- W świetle wyroku TK nie można uznać za wystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz uzasadnienie decyzji przedstawione przez Wojewodę Pomorskiego - uznał RPO.

W wyjaśnieniach dla Rzecznika wojewoda napisał bowiem, że w latach 2016-2018 stoczniowa „Solidarność” nie zawiadamiała o organizowaniu zgromadzeń publicznych na pl. Solidarności. „Na potrzeby postępowania przyjęto, że przepisy ustawy nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku prowadzenia dokumentacji tych wydarzeń, a zainteresowany wyjaśnił ustnie, że wydarzenia miały miejsce w terminach podanych we wniosku w innej niż zgromadzenia publiczne formie” - głosi pismo wojewody.

W ocenie RPO takie wyjaśnienia i uzasadnienie decyzji wojewody nie spełniają wytycznych TK. Przyjęta przez niego interpretacja wymogów nałożonych na organizatora zgromadzeń cyklicznych zaprzecza funkcji gwarancyjnej uzyskania zgody opisanej przez TK.

Ponadto wojewoda uchybił wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zobowiązuje on organ administracji m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; prowadzenia jej w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy; kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny danej okoliczności na podstawie jego całokształtu.

RPO wskazał także, że zgromadzenia cykliczne na pl. Solidarności miałyby trwać we wskazanych dniach od godz. 6 rano do godz. 22. Oznacza to, że nie odbędą się tam wtedy żadne inne zgromadzenia. W efekcie inni obywatele są pozbawieni szansy na korzystanie z konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń w miejscu ważnym historycznie dla Polaków.

- Interpretacja ustawowych wymagań zgodnie z Konstytucją RP powinna przynajmniej obejmować przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, aby instytucja zgromadzenia cyklicznego nie była wykorzystywana instrumentalnie - podsumował Adam Bodnar w piśmie do ministra Joachima Brudzińskiego.

Raport RPO ws. zgromadzeń

216-stronicowy raport RPO z września 2018 r. „Wolność zgromadzeń w Polsce w latach 2016-2018” zawiera opisy najważniejszych manifestacji z tego czasu, wystąpienia Rzecznika i odpowiedzi instytucji, stan prawny, orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz rekomendacje Rzecznika.

Raport powstał, gdyż RPO jest adresatem wielu skarg obywateli na ograniczanie wolności zgromadzeń publicznych. Chodzi o to, aby zebraną ekspercką wiedzę wykorzystać z pożytkiem dla wszystkich odpowiedzialnych za wolność zgromadzeń. Raport trafił do MSWiA, policji, włodarzy miast (a także do wojewody Dariusza Drelicha).

W 2018 r. Rzecznik opowiedział się za usunięciem z polskiego prawa przepisów o zgromadzeniach cyklicznych, bo radykalnie ograniczają one konstytucyjną wolność zgromadzeń. Adam Bodnar od początku zwracał uwagę, że nowelizacja ta nie odpowiada standardom państwa demokratycznego, standardom konstytucyjnym i międzynarodowym.

Rzecznik podkreślał, że możliwość ograniczenia organizowania kilku zgromadzeń w tym samym miejscu jest wątpliwa w świetle europejskiej Konwencji Praw Człowieka i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.  ETPCz zwraca m.in. uwagę na prawo do kontrdemonstracji i przywiązuje istotną wagę do ochrony zgromadzeń, jeśli mają pokojowy charakter. Państwo ma zaś obowiązek ochrony prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania najmniej restrykcyjnych środków, które co do zasady umożliwiałyby odbycie obu demonstracji.

VII.613.5.2019

MF rozważy dostęp RPO do tajemnicy skarbowej w postępowaniu administracyjnym

Data: 2019-04-16
  • Dziś dostęp Rzecznika Praw Obywatelskich do akt zawierających tajemnicę skarbową jest ograniczony. Może je dostać tylko, gdy już trwa proces przed sądem administracyjnym 
  • Utrudnia to możliwość interwencji Rzecznika w sporze obywatela z fiskusem zanim sprawa trafi do sądu  
  • Adam Bodnar zwrócił się do Minister Finansów o zmianę prawa, aby miał dostęp także do akt postępowania toczącego się przed organem podatkowym
  • Resort odpowiedział, że rozważy taką możliwość

Obecne przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, które regulują zasady udostępniania akt objętych tajemnicą skarbową, przewidują, że naczelnicy urzędów skarbowych i naczelnicy urzędów celno-skarbowych udostępniają takie akta m.in. Rzecznikowi Praw Obywatelskich – wyłącznie w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podobne rozwiązanie przewiduje projektowana zmiana Ordynacji podatkowej.

- W praktyce okazuje się, że w wielu przypadkach organy podatkowe odmawiają Rzecznikowi Praw Obywatelskich nadesłania akt (zazwyczaj dotyczy to kopii wydanych rozstrzygnięć) z postępowania administracyjnego strony, która zwróciła się o pomoc do Biura Rzecznika – wskazuje RPO. Organy argumentują, że dostęp do akt objętych tajemnicą skarbową przysługuje RPO tylko w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Z ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich wynika, że po zbadaniu sprawy Rzecznik może zgłosić udział zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności podatnika.

W sytuacji zaś, gdy kopie z akt sprawy zawierających tajemnicę skarbową nie są udostępniane Rzecznikowi na wcześniejszym etapie (gdy spór jeszcze toczy się przed organem), możliwości analizy sprawy pod kątem podjęcia przez Rzecznika interwencji procesowej są zdecydowanie utrudnione.

Adam Bodnar poprosił minister Teresę Czerwińską o uwzględnienie tej uwagi w ramach prac nad zmianami w Ordynacji podatkowej.

Odpowiedź MF

W odpowiedzi RPO wiceminister finansów Filip Świtała napisał, że przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa dotyczące tajemnicy skarbowej nie tylko ograniczają możliwość udostępnienia akt spraw podatkowych zawierających informacje, o których mowa w art. 182 Ordynacji podatkowej (informacje pochodzące z banków i instytucji finansowych), lecz także zawężają krąg podmiotów, którym można udostępnić te akta. Przepisy art. 297 Ordynacji podatkowej wskazują enumeratywnie podmioty, którym organy podatkowe udostępniają akta spraw podatkowych zawierające informacje pochodzące z banków i instytucji finansowych.

Zasadą jest zatem ograniczanie kręgu podmiotów, którym mogą być udostępniane akta objęte tajemnicą skarbową, zawierające informacje pochodzące z banków i instytucji finansowych. Podobne rozwiązania są projektowane w art. 106 nowej ustawy - Ordynacja podatkowa (w wersji z dnia 8 marca 2019 r.).

Resort zwraca uwagę, że przepis art. 297 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (odpowiednik zawierającego podobne rozwiązanie art. 106 § 1 pkt 5 projektu ustawy Ordynacja podatkowa w wersji z dnia 8 marca 2019 r.) wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Przepisy art. 297 Ordynacji podatkowej zawierają ograniczenia w dostępie tylko do akt zawierających informacje, o których mowa w art. 182 tej ustawy, tj. zawierających informacje z instytucji finansowych, w tym banków. Akta niezawierające takich informacji mogą być udostępniane Rzecznikowi Praw Obywatelskich na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o RPO.
 
Wiceminister Filip Świtała podkreślił, że również udostępnienie prokuratorowi akt zawierających tajemnice skarbowe także musi mieć związek z postępowaniem, które toczy się przed tym organem. Nie można zatem udostępnić akt przed formalnym wszczęciem postępowania. Dotyczy to także postępowań prokuratorskich wszczynanych w związku z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Bez wydania postanowienia o wszczęciu śledztwa lub dochodzenia nie ma podstaw do udostępniania prokuratorowi akt w trybie art. 297 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
 
Jednocześnie w projekcie ustawy - Ordynacja podatkowa (w wersji z dnia 8 marca 2019 r.) - w związku z wprowadzeniem instytucji Rzecznika Praw Podatnika - proponuje się, aby Rzecznik ten miał dostęp do akt „w celu realizacji jego zadań ustawowych”. Byłby to dostęp do akt szerszy niż w przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich.

- Takie zróżnicowanie w dostępie do akt podatkowych może budzić wątpliwości. W konsekwencji Minister Finansów rozważy propozycję zmiany przepisu art. 106 § 1 pkt 5 projektu ustawy - Ordynacja podatkowa (w wersji z dnia 8 marca 2019 r.) zgodnie z wystąpieniem Rzecznika – brzmi konkluzja pisma wiceministra Filipa Świtały.

V.511.129.2019

Obywatel bezradny, gdy samorząd nie wyda np. planu ochrony powietrza. RPO chce zmiany prawa

Data: 2019-04-05
  • Gdy sejmik województwa nie wyda np. planu ochrony powietrza określającego poziom dopuszczalnych substancji, obywatel może zaskarżyć taką bezczynność do sądu administracyjnego
  • Jego skarga nie doprowadzi jednak do przyjęcia odpowiedniego planu
  • Nie ma bowiem przepisów określających sposób jej rozpoznania przez sąd. Dlatego zostanie ona oddalona lub odrzucona, niezależnie od jej zasadności
  • W ocenie RPO jest to nie do pogodzenia z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu

Ludzie skarżą się Rzecznikowi Praw Obywatelskich na niemożność skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności legislacyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepisy ustaw samorządowych formalnie dopuszczają zaskarżenie, gdy organ gminy, powiatu czy województwa „nie wykonuje czynności nakazanej prawem” przez osobę, której interes prawny taka bezczynność narusza. Skarga  może dotyczyć działalności prawodawczej w zakresie, w jakim ustawy nakładają na jednostki samorządu obowiązek podjęcia uchwały.

Czego dotyczą skargi na bezczynność samorządu

Skargi trafiające do RPO dotyczą m.in. trudności obywateli w skutecznym domaganiu się od sejmików wojewódzkich uchwalania - spełniających ustawowe wymogi - planów ochrony powietrza. Prawo ochrony środowiska zakłada, że przewidywane przez nie plany „mają na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji”. Tymczasem - jak pokazuje praktyka - istniejące plany do takich pozytywnych zmian często nie doprowadzają. Obywatele nie mają zaś możliwości skutecznego domagania się dostosowania istniejących planów ochrony powietrza do ich ustawowego celu.

Skargi takie mogą również dotyczyć nieuchwalania planu miejscowego dla obszarów:

  • strefy ochrony uzdrowiskowej,
  • zajętych pod byłe lotniska wojskowe,
  • lotnisk objętych zatwierdzonymi planami generalnymi,
  • Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej,
  • parków kulturowych.

Dla obywateli jest to istotne, gdyż do czasu przyjęcia obowiązkowego planu miejscowego, zawieszone są postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - co ogranicza prawa własności nieruchomości.

Rzecznikowi skarżono się również na nierealizowanie przez sejmik województwa obowiązku zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Skarżyli się przedsiębiorcy, których zakłady nie mogą uzyskać statusu regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarga nie będzie skuteczna 

Rzecznik wskazuje, że nawet jeśli obywatel złoży do sądu skargę na bezczynność w którejś z takich spraw, to może ona nie odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Nie doprowadzi bowiem do wydania odpowiedniego aktu. Wynika to z braku przepisów określających sposób rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Do takiej skargi nie może mieć zastosowania art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on wprawdzie, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny może  zobowiązać dany organ do wydania aktu, ale zgodnie z jego literalnym brzmieniem, stosuje się go wyłącznie do skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia oraz dokonania „innego aktu lub czynności”. Artykuł ten nie odsyła zaś do działalności prawodawczej samorządu terytorialnego, która została określona jako podlegająca sądowo-administracyjnej kontroli w przepisach tej ustawy.

Obecny stan prawny prowadzi zatem do paradoksalnej sytuacji. Obywatel dysponuje uprawnieniem do wniesienia skargi na bezczynność legislacyjną organu jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi jednak na brak przepisu procesowego, którym mógłby się posłużyć sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi, zostanie ona oddalona lub odrzucona - niezależnie od jej zasadności.

W ocenie Rzecznika taki stan jest nie do pogodzenia z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45 Konstytucji). Jego nieodłącznym elementem jest bowiem prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd.

Dlatego interwencji ustawodawcy wymaga doprowadzenie do sytuacji, w której formalnie istniejący środek prawny będzie efektywny. Chodzi o wyposażenie sądów administracyjnych w jednoznaczną kompetencję do usunięcia niezgodnego z prawem stanu bezczynności legislacyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rzecznik zwrócił się do przewodniczącego senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Roberta Mamątowa o rozważenie tego istotnego z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich zagadnienia.

V.7203.273.2016

Brak dostępu RPO do tajemnicy skarbowej w postępowaniu administracyjnym utrudnia obronę obywateli

Data: 2019-03-15
  • Dostęp Rzecznika Praw Obywatelskich do akt zawierających tajemnicę skarbową jest ograniczony. Może je dostać tylko, gdy już trwa proces przed sądem administracyjnym 
  • Utrudnia to możliwość interwencji Rzecznika w sporze obywatela z fiskusem zanim sprawa trafia do sądu  
  • Adam Bodnar zwrócił się do Minister Finansów o odpowiednią zmianę Ordynacji podatkowej

Obecne przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, które regulują zasady udostępniania akt objętych tajemnicą skarbową, przewidują, że naczelnicy urzędów skarbowych i naczelnicy urzędów celno-skarbowych udostępniają takie akta m.in. Rzecznikowi Praw Obywatelskich – wyłącznie w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podobne rozwiązanie przewiduje projektowana zmiana Ordynacji podatkowej.

- W praktyce okazuje się, że w wielu przypadkach organy podatkowe odmawiają Rzecznikowi Praw Obywatelskich nadesłania akt (zazwyczaj dotyczy to kopii wydanych rozstrzygnięć) z postępowania administracyjnego strony, która zwróciła się o pomoc do Biura Rzecznika – wskazuje RPO. Organy argumentują, że dostęp do akt objętych tajemnicą skarbową przysługuje RPO tylko w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Rzecznik podkreśla, że z ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich wynika, że po zbadaniu sprawy Rzecznik może zgłosić udział zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności podatnika.

W sytuacji zaś, gdy kopie z akt sprawy zawierających tajemnicę skarbową nie są udostępniane Rzecznikowi na wcześniejszym etapie (gdy spór jeszcze toczy się przed organem), możliwości analizy sprawy pod kątem podjęcia przez Rzecznika interwencji procesowej są zdecydowanie utrudnione.

Adam Bodnar poprosił minister Teresę Czerwińską o uwzględnienie tej uwagi w ramach prac nad zmianami w Ordynacji podatkowej.

V.511.129.2019

O samorządowych kolegiach odwoławczych - wywiad RPO dla kwartalnika "Casus"

Data: 2019-02-27

– Trudno mi sobie wyobrazić, że w razie likwidacji kolegiów w ich miejsce powstałyby struktury niezależne, podobne do dzisiejszych – mówi Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar w wywiadzie z Krystyną Sieniawską i Małgorzatą Żmudką dla kwartalnika „Casus”.

Za nielegalne wydobywanie kopalin - i sankcja karna, i kara finansowa. Resort energii odpowiada Rzecznikowi

Data: 2018-11-06
  • Za wydobywanie piasku bez koncesji człowiek został ukarany grzywną oraz administracyjną karą pół miliona złotych
  • RPO ma wątpliwości konstytucyjne co do takiego podwójnego karania - co przewiduje prawo geologiczne 
  • Konstytucyjność karania za nielegalne wydobywanie kopalin i sankcją karną, i opłatą pieniężną nie budzi wątpliwości – odpowiada Rzecznikowi resort energii
  • Według niego opłaty pełnią funkcję prewencyjną, a sankcje karne - represyjną. Chodzi o przymuszenie podmiotów wydobywających kopaliny do uzyskania koncesji

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga od przedsiębiorcy, który za wydobywanie piasku bez koncesji został ukarany grzywną w trybie karnym oraz 575 tys. zł administracyjnej kary pieniężnej, przewidywanej przez Prawo geologiczne i górnicze. Według tego prawa wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji stanowi zarówno delikt administracyjny, będący podstawą ustalenia tzw. opłaty podwyższonej, jak i wykroczenie albo przestępstwo.

Wątpliwości RPO

Kwestię łączenia administracyjnych kar pieniężnych z karami kryminalnymi wiele razy oceniał Trybunał Konstytucyjny. TK nie kwestionuje co do zasady takiej możliwości.  Podkreśla jednak,  że  ustawodawca musi respektować zasadę proporcjonalności - wskazywał Rzecznik. Nie można zatem stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych.

Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że jeśli sankcja została uregulowana w prawie administracyjnym, lecz ma charakter represyjny, nie może być stosowana jednocześnie z sankcją karną. 

Odrębną kwestią jest proporcjonalność kar wynikających z Prawa geologicznego i górniczego. W świetle zasady proporcjonalności nie jest dopuszczalne bowiem stosowanie sankcji oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych.

Rzecznik nie kwestionuje zasadności wprowadzenia opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji, ale ma wątpliwości co do jej wysokości. Jest ona bowiem ustalana w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danej kopaliny, pomnożonej przez ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Według RPO główną funkcją tej opłaty jest zatem funkcja represyjna.

Dlatego Adam Bodnar zwrócił się 10 sierpnia 2018 r. do Ministra Energii o ocenę zasadności podwójnego karania,  wysokości kary administracyjnej oraz jej proporcjonalności.

Odpowiedź resortu

- W ocenie Ministerstwa Energii, nie budzi wątpliwości konstytucyjność mechanizmu karania za wydobywanie kopalin ze złóż bez koncesji karą za przestępstwo lub wykroczenie oraz administracyjną karą pieniężną, ani w zakresie multiplikowania sankcji, ani w zakresie ich represyjności - odpowiedział wiceminister energii Grzegorz Tobiszowski 26 października 2018 r.

Podkreślił, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalny jest zbieg odpowiedzialności administracyjnej i karnej tej samej osoby za ten sam czyn. Powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, do których trafiają skargi na decyzje urzędów górniczych o nakładaniu opłat podwyższonych. 

Dlatego zdaniem resortu ukaranie danego podmiotu za przestępstwo bądź wykroczenie związane z nielegalnym pozyskaniem kopalin nie jest przeszkodą do nałożenia na ten podmiot opłaty podwyższonej. A prawomocny wyrok sądu o uznaniu winy może stanowić jedynie potwierdzenie nielegalnego wydobywania kopaliny przez ten podmiot.

Wiceminister Grzegorz Tobiszowski napisał, że równoległe stosowanie opłaty podwyższonej i sankcji karnej nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ne bis in idem  ("zakazu podwójnego karania"). Sensem opłat podwyższonych jest bowiem zniechęcanie do niezgodnej z prawem eksploatacji kopalin. Spełniają one przede wszystkim funkcję prewencyjną - w odróżnieniu od sankcji karnych, których główną funkcją jest represja. Równoległe stosowanie środków o różnym charakterze nie narusza zatem zasady ne bis in idem.

Zdaniem resortu karom finansowym nie można też zarzucić nieadekwatności. Prawidłowość działalności prowadzonej na podstawie koncesji oraz należyty stan środowiska naturalnego są wartościami wymagającymi ochrony z uzasadnionych przyczyn. Wysokość opłaty, którą ma ponieść przedsiębiorca w przypadku wydobywania kopaliny bez koncesji, ma zapobiegać kalkulowaniu przez niego ewentualnych korzyści płynących z naruszenia prawa.

Biorąc to pod uwagę, opłata podwyższona nie jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna lub niewspółmiernie dolegliwa. - Jest ona proporcjonalną reakcją państwa na naruszenie prawa, stanowiąc adekwatny środek prawny dla przymuszenia podmiotów wydobywających kopaliny do uzyskania koncesji - twierdzi wiceminister Grzegorz Tobiszowski.

Ponadto podkreślił, że termin płatności opłat podwyższonych można odroczyć, rozłożyć je na raty, a nawet  umorzyć, w całości lub w części. Dany podmiot może się o to zwrócić do wierzyciela, powołując się na nadzwyczajne przypadki. Może to być np. utrata możliwości zarobkowania czy utrata losowa majątku.

IV.7106.1.2018

RPO do ministra środowiska: umożliwić refundację kosztów wymiany systemu ogrzewania na ekologiczny

Data: 2018-10-24
  • Ludzie skarżą się na problemy z refundacją kosztów wymiany systemu ogrzewania na ekologiczny
  • Dotacje z samorządu terytorialnego nie mogą być bowiem udzielone na już zrealizowaną inwestycję
  • Rzecznik Praw Obywatelskich prosi ministra środowiska o wprowadzenie odpowiednich zmian w prawie

Osoby, które zdecydowały się na wymianę systemu ogrzewania na ekologiczny, ale wystąpiły o dotację po wyczerpaniu puli środków na dany rok, nie mogą już otrzymać dofinansowania w kolejnym roku rozliczeniowym. Zgodnie bowiem z przyjętą przez sądy administracyjne wykładnią, dotacja może być udzielona tylko na planowaną inwestycję – a nie na już zrealizowaną.

Problem zanieczyszczenia powietrza w naszym kraju jest bardzo poważny. Pozytywnym przykładem działań państwa na rzecz ochrony środowiska było przyjęcie w końcu ubiegłej kadencji Sejmu i podpisanie przez Prezydenta RP 6 października 2015 r. tzw. ustawy antysmogowej, która umożliwia wprowadzanie przez sejmiki wojewódzkie ograniczeń w spalaniu paliw. Wprowadzenie ograniczeń wiąże się jednak ze zwiększonymi nakładami finansowymi dla gospodarstw domowych np. konieczność zmiany systemu ogrzewania i zwiększone koszty ogrzewania. Dlatego też państwo powinno wspierać samorząd w realizacji zadań zmierzających do zapewnienia mieszkańcom odpowiedniej jakości powietrza.

Ze względu na konieczność przeciwdziałania zanieczyszczeniu powietrza, które w sposób oczywisty stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, a także środowiska naturalnego – czyli wartości znajdujących się pod ochroną Konstytucji RP – rzecznik prosi ministra środowiska o analizę problemu.

Zdaniem RPO warto byłoby rozważyć wprowadzenie takich zmian w prawie, które umożliwiłyby refundację kosztów ponoszonych przez obywateli na wymianę systemu ogrzewania na proekologiczny.

V.7203.68.2018 

Urząd udostępni obywatelowi kopie akt postępowania administracyjnego w jego sprawie - uznał NSA na wniosek RPO

Data: 2018-10-08
  • Obywatel na swój wniosek dostanie od urzędu kopie dokumentów z akt swojej sprawy administracyjnej - w ramach możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu
  • Taką uchwałę wydało siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich
  • Chodzi o rzeczywiste zapewnienie konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym - wskazywał RPO

Rzecznik uznał, że strona postępowania administracyjnego musi mieć możliwość utrwalania na własne potrzeby akt sprawy, która toczy się z jej udziałem. Jeżeli ktoś nie posiada odpowiednich urządzeń albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji powinien sporządzać takie kopieZdaniem RPO prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Dlatego w marcu 2018 r. RPO zadał pytanie prawne NSA, czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 k.p.a. strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - w lokalu organu administracji publicznej i w obecności jego pracownika. Art. 73 ust. 2  przyznaje stronie prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na odmowę można się zażalić.

Rozbieżności w orzecznictwie

Zastępca RPO Stanisław Trociuk uzasadniał pytanie prawne rozbieżnością  orzecznictwa sądów w tej kwestii. Prawidłowe i jednolite rozumienie przepisów Kpa jest niezbędne dla budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym – napisał Trociuk.

Według linii dominującej w orzecznictwie, art. 73 ust. 1 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku sporządzania kopii, bo wykonanie notatek, kopii lub odpisów należy do strony. Sporządzenie kopii na jej żądanie jest zaś możliwe jedynie w przypadku wykazania przez nią „ważnego interesu”.

Druga linia orzecznicza mniej rygorystycznie podchodzi do ustawy. Podkreśla zaś konieczność uwzględniania norm konstytucyjnych i ogólnych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.  Np. w wyroku z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13) NSA zaakcentował obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę jej uprawnień. Może to oznaczać nie tylko powinność odpłatnego wykonania kserokopii,  ale i ich doręczenie. Odmowa mogłaby nastąpić tylko, jeśli organ wykazałby utrudnienia wynikające z braku sprzętu lub dużej ilości dokumentów do kopiowania. Według NSA ta interpretacja  nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę.

Wojewódzkie sądy administracyjne uznawały, że organ ma obowiązek wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów, gdyż celem art. 73 k.p.a. jest zapewnienie zasady jawności postępowania. Zwracały uwagę na zmiany technologiczne powodujące powszechne posługiwanie się wydrukami i kserokopiami, wypierającymi ręczne kopie lub notatki.  Wskazywały, że obecnie w każdym urzędzie  są urządzenia kopiujące. Trudno jest sobie wyobrazić, by strony postępowania odręcznie przepisywały akta ,  skoro wykonanie kopii nie stanowi żadnego problemu. Nie można również oczekiwać, że strona będzie przychodzić do organu z własną kopiarką.

Według tej linii orzeczniczej, odmowa wydania kopii może być uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa swego prawa, np. gdy zażąda kopii wielotomowych akt administracyjnych.

Argumenty RPO za realnym dostępem do akt

RPO wnosił o uznanie za słuszną tej linii orzeczniczej, zgodnie z którą dopuszczalne jest sporządzenie przez organ kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ramach posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu, w tym także za zwrotem przez stronę kosztów sporządzenia kopii.       

Rzecznik wskazywał, iż prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Według RPO słuszna jest zatem ta linia orzecznicza sądów, która podkreśla konieczność dążenia do rzeczywistego zapewnienia w postępowaniu administracyjnym konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów. Strona musi mieć możliwość utrwalenia na własne potrzeby materiałów postępowania, które toczy się z jej udziałem. Jeżeli nie jest ona w stanie dokonać takiego utrwalenia za pomocą własnych urządzeń, gdyż ich nie posiada albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji - posiadający możliwość - powinien sporządzić takie kserokopie.

„Posiadanie odpowiednich urządzeń kopiujących i umiejętność posługiwania się nimi, co chociażby w przypadku osób starszych nie może być uznawane za pewnik, nie może być bowiem barierą w korzystaniu z przyznanych stronom postępowania administracyjnego uprawnień, prowadząc do różnicowania ich sytuacji procesowej ze względu na posiadane kompetencje technologiczne” - wskazał RPO.

Jego zdaniem nie można mówić  o realnym udziale strony w postępowaniu  bez utrwalenia  dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii dokumentacji sprawy  jest nieuprawnionym formalizmem, który może prowadzić do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Działania organu nie powinny mieć zatem charakteru formalistycznego, a tylko w sytuacjach wymagających większego zaangażowania pracowników organu dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku co do kserokopii. Odmowa wydania kopii dokumentów może być uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 k.p.a. (gdy np. strona zażąda wydania kopii wielotomowych akt administracyjnych albo wielokrotnie występuje o wydanie kopii tych samych dokumentów, czego skutkiem może być zakłócenie pracy organu).

W ocenie Rzecznika konieczne było również uwzględnienie przy wykładni art. 73 k.p.a. zmian technologicznych od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego – artykuł ten odpowiada pierwotnej treści k.p.a. opublikowanej 14 czerwca 1960 r. Od tego czasu powszechnie dostępne stały się urządzenia kopiujące, które są standardowym wyposażeniem urzędów administracji publicznej.    

8 października 2018 r. NSA (sygn. I OPS 1/18) podjął uchwałę o postulowanej przez Rzecznika treści: "W ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy".

IV.7006.214.2016

RPO wnosi by NSA oddalił kasację Rady Warszawy ws. zasad usuwania "uciążliwego pasażera"

Data: 2018-09-27
  • Rada Warszawy uchwaliła, że "uciążliwego pasażera" z komunikacji miejskiej można usuwać bez uwzględniania "zasad współżycia społecznego" 
  • RPO zaskarzył te przepisy, bo pozwalają usuwać z pojazdów np. osoby starsze lub dzieci 
  • Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę RPO 
  • Rada Warszawy odwołała się do Naczelnego Sądu Administracyjnego; Rzecznik chce utrzymania wyroku WSA

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Warszawy Adam Bodnar powtarza, że pominięcie zasad współżycia społecznego może prowadzić do naruszeń konstytucyjnie chronionej godności osoby ludzkiej, prawnej ochrony życia i innych przejawów niehumanitarnego traktowania.

Chodzi o przyjęte w 2016 r. przez Radę m.st. Warszawy przepisy porządkowe obowiązujące w lokalnym transporcie zbiorowym organizowanym przez miasto.

Prawo przewozowe przewiduje przypadki, w których pasażer może być usunięty z pojazdu. Jest to możliwe, jeżeli dana osoba zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi albo jest uciążliwa dla podróżnych lub odmawia zaplaty za przejazd. W ostatnich dwóch przypadkach nie można jednak usunąć pasażera z pojazdu, jeżeli naruszałoby to zasady współżycia społecznego.

Rzecznik stwierdził, iż przyjmując te przepisy Rada miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe i naruszyła zasady prawidłowej legislacji. Częściowo - w sposób nieuprawniony - powtórzyła bowiem przepisy ustawy, a częściowo je zmodyfikowała. Polegało to na doprecyzowaniu pojęcia uciążliwej osoby („osoba narażająca współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej (brud i odór)”) oraz pominięciu klauzuli zasad współżycia społecznego - jako przesłanki wyłączającej możliwość usunięcia uciążliwego pasażera z pojazdu. 

W skardze do WSA Rzecznik wskazał, że powtórzenie w przepisach porządkowych regulacji ustawowych powoduje, iż za ich naruszenie grozi mandat (Rada m.st. Warszawy postanowiła, że niestosowanie się do przepisów porządkowych jest wykroczeniem). W ocenie Rzecznika może to prowadzić do naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Zapewnia on jednostce ochronę przed samowolą państwa. - W państwie prawa człowiek może ponieść odpowiedzialność karną tylko za czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia - podkreślił RPO.

Według Rzecznika pominięcie zasad współżycia społecznego, jako przesłanki wyłączającej możliwość usunięcia uciążliwej osoby z pojazdu, może z kolei prowadzić do naruszeń godności osoby ludzkiej (art. 30 Konstytucji RP), prawnej ochrony życia (art. 38 Konstytucji RP), czy innych przejawów niehumanitarnego traktowania.

Zdaniem RPO klauzulę zasad współżycia społecznego należy tu rozumieć jako zabezpieczenie przed sytuacjami, w których usunięcie konkretnej osoby ze środka transportu sprzeciwiałoby się powszechnie akceptowanym wartościom. Chodzić tu może w szczególności o sytuacje powodujące zagrożenie dla jej życia. Mogłoby to dotyczyć np. osoby starszej, mającej problemy z samodzielnym poruszaniem się lub dziecka pozostającego bez opieki osoby dorosłej - które mogą mieć trudności w bezpiecznym dotarciu do miejsca zamieszkania.

23 maja 2018 r. WSA (sygn. akt VI SA/Wa 90/18) uwzględnił w całości skargę Rzecznika i orzekł nieważność zaskarżonych przez niego przepisów. WSA uznał, że przepisy porządkowe w transporcie publicznym nie mogą powtarzać regulacji ustawy oraz muszą uwzględniać klauzulę zasad współżycia społecznego.

V.565.74.2017

RPO ma wątpliwości wobec podwójnego karania za wydobywanie kopalin bez koncesji

Data: 2018-08-24
  • Za wydobywanie piasku bez koncesji obywatel został ukarany grzywną oraz administracyjną karą pieniężną pół miliona zł
  • Takie podwójne karanie przewiduje prawo geologiczne 
  • Rzecznik Praw Obywatelskich ma poważne wątpliwości konstytucyjne w tej sprawie

Dlatego Adam Bodnar wystąpił do Ministra Energii o ocenę zarówno zasadności podwójnego karania, jak i wysokości kary administracyjnej.

Do RPO wpłynęła skarga od przedsiębiorcy, który za wydobywanie piasku bez koncesji został ukarany grzywną w trybie karnym oraz 575 tys. zł administracyjnej kary pieniężnej, przewidywanej przez Prawo geologiczne i górnicze. Według tego prawa wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji stanowi zarówno delikt administracyjny, będący podstawą ustalenia tzw. opłaty podwyższonej, jak i wykroczenie albo przestępstwo.

Po przeanalizowaniu tego prawa rzecznik powziął wątpliwości co do konstytucyjności mechanizmu karania za wydobywanie kopalin ze złóż bez koncesji oraz jego represyjności.

Kwestię łączenia administracyjnych kar pieniężnych z karami kryminalnymi wiele razy oceniał Trybunał Konstytucyjny. TK nie kwestionuje co do zasady takiej możliwości.  Jednocześnie TK podkreśla, że określając sankcję za naruszenie prawa ustawodawca musi respektować zasadę proporcjonalności. Nie może zatem stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych.

Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że jeśli sankcja została uregulowana w prawie administracyjnym, lecz ma charakter represyjny, nie może być stosowana jednocześnie z sankcją karną. 

Odrębną kwestią jest proporcjonalność kar wynikających z Prawa geologicznego i górniczego. W świetle zasady proporcjonalności nie jest dopuszczalne bowiem stosowanie sankcji oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych.

Rzecznik nie kwestionuje zasadności wprowadzenia opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji, ale ma wątpliwości co do jej wysokości. Jest ona bowiem ustalana w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danej kopaliny, pomnożonej przez ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Według RPO główną funkcją tej opłaty jest zatem funkcja represyjna.

Adam Bodnar zwrócił się do ministra Krzysztofa Tchórzewskiego o ocenę proporcjonalności sankcji za wydobycie kopalin bez koncesji oraz zasadności ich łączenia z sankcjami karnymi.

IV.7106.1.2018

Wystąpienie RPO Adama Bodnara „Wady aktów prawa miejscowego na przykładzie skarg wnoszonych przez Rzecznika do sądów administracyjnych" na XXV Zjeździe Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego

Data: 2018-06-26

Prawo miejscowe w Polsce jest jednym z obszarów prawa administracyjnego, które reguluje różne sfery życia codziennego obywateli. Jakość stanowienia prawa miejscowego i jego stosowania jest wyznacznikiem poziomu realizacji państwa samorządowego i demokratycznego, które w pełni zapewnia ochronę zarówno praw, jak i obowiązków swych obywateli.

Istotną funkcję w zapewnieniu jakości prawa miejscowego spełnia kontrola stanowienia tego prawa. W świetle systematyki Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich  jest organem kontroli państwowej i ochrony prawa.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Chodzi tutaj o prawo, rozumiane zgodnie z przyjętą przez Konstytucję RP w art. 87 koncepcją źródeł powszechnie obowiązującego prawa (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego). Rzecznik jest zatem kontrolerem, sprawdzającym czy w procesie stosowania prawa nie nastąpiło jego naruszenie. Od innych organów sprawujących w tym zakresie kontrolę różni Rzecznika to, iż w tym przypadku chodzi o prawo rozumiane proobywatelsko, a więc ukształtowane zgodnie z zasadami aksjologicznie nieobojętnej wykładni, raczej systemowej i funkcjonalnej, niż językowo-gramatycznej. Dlatego Rzecznik nigdy nie przeciwstawia systemowi prawa - systemu sprawiedliwości. Punktem wyjścia dla jego kontroli jest zawsze legalność korygowana tylko względami sprawiedliwości. Zakres kontroli Rzecznika nie ogranicza się jednak do badania przypadków naruszeń prawa, ale zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy in fine, także naruszeń zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Zasady te mają charakter korygujący i łącznie z kryterium legalności wyznaczają zakres kontroli Rzecznika w sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela.

Rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zasady równego traktowania. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego (art. 14 pkt 6 powołanej ustawy).

Rzecznik, działając w powyższym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, wnosi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczy praw i wolności obywateli, wywodząc swoją legitymację skargową z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymacja skargowa Rzecznika ma swoje umocowanie w art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacja skargowa Rzecznika nie jest ograniczona przesłankami o charakterze materialnym, to znaczy nie jest oparta na wykazaniu związku materialno-prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu normatywnego z odpowiednimi przepisami prawnymi, które regulują sytuację prawną obywateli, na rzecz których Rzecznik wnosi skargę.

Zakaz używania na obszarze zbiornika Czorsztyn – Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym, V.604.1.2016

Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska rada powiatu, w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z powyższego wynika, że rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających na określonych zbiornikach lub wodach płynących, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjnowypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne, czy też nie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 889/15). Jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nie spełniają wymogów gwarantujących właściwy stan akustyczny, możliwe jest ustanowienie zakazu używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych lub ciekach.

Wydanie takiego zakazu  ingeruje w prawo obywateli do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych. Dlatego też ustawodawca postawił zastrzeżenie, że ustanowienie zakazu może nastąpić wyłącznie po uprzednim ustaleniu przez radę powiatu, że warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych są nieodpowiednie oraz że dzięki zakazowi nastąpi poprawa tych warunków. Wprowadzenie zakazu służy bowiem realizacji celu wynikającego z ustawy, jakim jest ochrona środowiska przed nadmiernym hałasem.

W 2009 r. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze zbiornika Czorsztyn – Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Z przeprowadzonej przez Rzecznika analizy wynikało, że ustanowienie tego zakazu nie było poprzedzone dokonaniem ustaleń, czy na terenach położonych wokół zbiornika Czorsztyn-Niedzica przekroczone zostały normy hałasu i warunki akustyczne są nieodpowiednie, a tym samym, czy wprowadzenie zakazu jest konieczne.

Dlatego też, nie kwestionując generalnej idei wprowadzania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na zbiornikach wodnych, Rzecznik uznał, że w tej konkretnej sprawie doszło do niezgodnego z prawem ustanowienia takiego zakazu, przez co w niedozwolony sposób ograniczono prawo obywateli do korzystania z wód śródlądowych. W związku z tym, Rzecznik zaskarżył powołaną uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Po rozpoznaniu skargi Rzecznika, WSA w Krakowie wyrokiem z 5 czerwca 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt II SA/Kr 151/17) – orzeczenie nieprawomocne (Powiat Nowotarski wniósł skargę kasacyjną).

WSA podzielił stanowisko Rzecznika, iż realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby zatem ocenić, czy wystąpiła powyższa przesłanka, zdaniem sądu orzekającego w tej sprawie, konieczne było dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są „odpowiednie”. Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się „nieodpowiednie”, wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Opłata miejscowa w Zakopanem, BPK.7201.1.2016

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi obywatela o uchylenie uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie określenia Zakopanego jako miejscowości, w której można pobierać opłatę miejscową.

Uchwała  Nr XXII/250/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową została podjęta w oparciu o przepisy art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz paragrafów 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stwierdza, że rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ust. 3  i 4 ww. ustawy. Wspomniane normy wskazują, że to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych. Są to warunki: klimatyczne, krajobrazowe i umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 4 pkt 1-3). Za minimalne warunki klimatyczne uznaje się zachowanie na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska.

Zatem, aby dana miejscowość mogła być uznana za miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, rada gminy musi podjąć stosowną uchwałę. Jednak w takiej miejscowości muszą być spełnione minimalne warunki klimatyczne i krajobrazowe, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Środowiska dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu, w danej strefie. Oceniając jakość powietrza w danej strefie musi kierować się wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji – skażeń w powietrzu. Wojewódzki Inspektor ochrony Środowiska, oceniając jakość powietrza dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej miejscowości (w danej strefie) zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy tak jak w przedmiotowym przypadku – klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa.

W dniu 10 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że z powodu przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza nie było podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Zakopane (III SA/Kr 535/15). Sąd podzielił stanowisko Rzecznika, że prawo polskie pozwala pobierać opłatę miejscową tylko w tych miejscowościach, które znajdują się w strefach, gdzie nie zanotowano przekroczenia normatywnych poziomów stężeń szkodliwych substancji w powietrzu.

W dniu 15 marca 2018 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Zakopane od powyższego wyroku (II FSK 3579/17).

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Sztutowo, V.7204.25.2017

Do Biura Rzecznika wpłynęła skarga dotycząca obowiązujących w gminie Sztutowo zasad obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na skutek ww. skargi, Rzecznik przeanalizował zapisy uchwały nr VI/37/2015 Rady Gminy Sztutowo z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Zgodnie z nią (§ 2 ust. 1), na terenie gminy Sztutowo obowiązuje metoda określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikająca z art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. metoda uzależniona od „ilości zużytej wody z danej nieruchomości”. Wątpliwości Rzecznika wzbudziły jednakże szczególne regulacje, odnoszące się do sposobu obliczania wysokości opłaty, które zdawały się wykraczać poza zakres przyznanego radom gmin w art. 6k ww. ustawy upoważnienia. Zgodnie z jej przepisami, rada gminy zobligowana jest do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty, przy czym na terenie gminy może być stosowana więcej niż jedna metoda (art. 6k ust. 1 ustawy), zaś sama stawka może zostać zróżnicowana ze względu na kryteria wskazane w art. 6j ust. 2a ustawy.

W świetle tak określonego upoważnienia ustawowego, za niemieszczące się w jego zakresie należy uznać stanowienie minimalnych wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W związku z tym, Rzecznik zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przepisy, ustanawiające wspomniane, minimalne opłaty. Zaskarżonym regulacjom Rzecznik zarzucił naruszenie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 94 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te zawarte były w trzech uchwałach Rady Gminy – stały się więc one przedmiotem odrębnych skarg Rzecznika do WSA w Gdańsku.

Wyrokami z 27 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Gd 103/18, I SA/Gd 104/18 i I SA/Gd 105/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił w całości skargi Rzecznika. Wyroki są nieprawomocne.

Ograniczenie populacji zwierząt, województwo lubuskie, V.7202.22.2017

Do Rzecznika Praw Obywatelskich skierowano skargę związaną z podjętą przez Sejmik Województwa Lubuskiego w dniu 20 listopada 2017 r. uchwałą nr XXXIX/595/17 w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. Przedmiotowa uchwała wydana w oparciu o art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, rozstrzygała o przeprowadzeniu odstrzału zwierząt kilku gatunków na obszarze „zlikwidowanych” (w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 710/16) obwodów łowieckich nr 206 i 207. W przywołanym wyroku, Sąd stwierdził nieważność uchwały nr XIX/168/2008 z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie podziału województwa lubuskiego na obwody łowieckie w części dotyczącej wspomnianych obwodów łowieckich. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie praw właścicieli gruntów, które „zaliczono” w skład obwodów nr 206 i 207. W ocenie skarżących, podjęta 20 listopada 2017 r. uchwała stanowić miała formę obejścia prawomocnego wyroku Sądu. Zwrócili oni uwagę, że zgodnie z treścią uchwały, przewiduje ona odstrzał zwierząt w tożsamej liczbie, jaka wynikała z planów gospodarki łowieckiej dla „zlikwidowanych” obwodów. Umożliwia również dokonywanie odstrzału na terenach prywatnych.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miał jej kontekst normatywny. W 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów Prawa łowieckiego dotyczących procedury tworzenia obwodów łowieckich. Z objęciem nieruchomości obwodem łowieckim związany był obowiązek właściciela, by pozwalał na polowania na niej. Trybunał uznał, że właściciel powinien mieć możliwość sprzeciwu wobec objęcia nieruchomości obwodem łowieckim, czego ówczesna procedura tego nie zapewniała. Trybunał dał ustawodawcy 18 miesięcy na zmianę przepisów, jednak parlamentowi nie udało się dokonać zmian w tym czasie. W rezultacie przepis, na którego podstawie sejmiki wojewódzkie tworzyły obwody łowieckie, utracił moc obowiązującą. To z kolei spowodowało, że sądy administracyjne stwierdzały – na wniosek właścicieli nieruchomości położonych na terenach obwodów – nieważność uchwał powołujących te obwody. W ten sposób zlikwidowano m.in. dwa ww. obwody łowieckie w woj. lubuskim. Dzięki temu nie można było prowadzić polowań na prywatnych gruntach położonych w ich obrębie. Nie mogąc powołać nowych obwodów łowieckich, Sejmik Województwa Lubuskiego wydał nową uchwałę - na podstawie art. 33a ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten przewiduje możliwość „ograniczenia populacji zwierząt”, jeżeli stwarzają one „nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka”. Jest on wykorzystywany przede wszystkim do ograniczenia liczby dzikich zwierząt przebywających na terenach wojskowych lotnisk. Uchwała przewidywała „odstrzał redukcyjny” zwierząt (dziki, jelenie, sarny, lisy, jenoty, borsuki i kuny) na terenie zlikwidowanych obwodów łowieckich. Oznaczała, że polowania znów będą mogły się odbywać na nieruchomościach, których właściciele sobie tego nie życzą.

Rzecznik podzielił stanowisko skarżących, że kwestionowana przez nich uchwała powoduje skutki tożsame, jak uchwała ustanawiająca obwody łowieckie. Tak jak z faktu objęcia nieruchomości obwodem łowieckim, dla właścicieli tych nieruchomości wynika obowiązek znoszenia przeprowadzania na tych nieruchomościach polowania, właściciele nieruchomości, znajdujących się na obszarze, na którym populacja zwierząt podlega ograniczeniu, zmuszeni są znosić czynności związane z odstrzałem. Z tego względu, jako forma ograniczenia prawa własności, uchwała oceniana być musi pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego ograniczenia. Stosownie do treści art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP są to: ustawowe umocowanie ograniczenia, proporcjonalność ograniczenia oraz zachowanie istoty prawa. W ocenie Rzecznika w tej sprawie nie można przyjąć, by uchwała znajdowała oparcie w ustawie, a także by organ wykazał proporcjonalność przyjętych rozwiązań.

W związku z tym, Rzecznik zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. . (sygn. akt II SA/Go 103/18) Sąd podzielił stanowisko Rzecznika i uznał, że w sposób sprzeczny z Konstytucją naruszyła ona prawa właścicieli nieruchomości, gdyż została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (art. 33a ustawy nie może służyć regularnej gospodarki łowieckiej, lecz dotyczy sytuacji nadzwyczajnych) oraz naruszała zasadę proporcjonalności (Sejmik nie rozważył, czy jest konieczność prowadzenia polowań na całym terenie zlikwidowanych wcześniej obwodów łowieckich). Wyrok nie jest prawomocny.

Odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Kawęczyn, Marzenin i Gulczewo, IV.7006.99.2017

Pod Wrześnią, na terenach d. PGR ma powstać kolejna wielka ferma przemysłowej hodowli zwierząt. Kolejna, bo w okolicy małego osiedla w Kawęczynie już są fermy, a mieszkańcy skarżą się na uciążliwości: smród, muchy i gryzonie. O sprawie tej Rzecznik dowiedział się na spotkaniu regionalnym w Gnieźnie. Władze samorządowe miasta i gminy Wrześni próbowały zatrzymać ekspansję ferm przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trzech miejscowości znajdujących się w okolicach d. PGR (Kawęczyna, Marzenina i Gulczewa), w którym przewidziano zakaz lokalizacji nowych inwestycji w zakresie chowu i hodowli zwierząt, zakładając jednocześnie utrzymanie istniejących już w omawianym zakresie inwestycji. Jednak władze powiatu odmówiły uzgodnienia takiego planu – uznały, że nałożone w nim ograniczenia będą niekorzystne dla rozwoju gospodarczego, tj., że mogą one wpłynąć na wzrost bezrobocia i pogorszenie sytuacji na powiatowym rynku pracy.

Jako że postanowienie Zarządu Powiatu o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, Gmina Września zaskarżyła je do WSA w Poznaniu, zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 19 października 2017 r. swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 maja 2017 r., jak również poprzedzającego go postanowienia Zarządu Powiatu Wrzesińskiego.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 723/17 uchylił zaskarżone przez Gminę Września postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poprzedzające je postanowienie Starosty Wrzesińskiego z dnia 7 lutego 2017 r., nr WB.673.2.1.2017.

Sąd w pełni podzielił twierdzenia Rzecznika, iż nie jest rolą organów ocenianie w procedurze uzgodnieniowej, czy ingerencja w prawo własności mieści się w ramach swobody planistycznej gminy. Zgodność z prawem takiej ingerencji władny jest ocenić tylko sąd administracyjny w ramach kontroli uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu, względnie wojewoda w ramach sprawowanego nad gminą nadzoru prewencyjnego poprzedzającego publikację uchwały w dzienniku urzędowym. Sąd ocenił, że powiat, w przeciwieństwie do gminy, może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Zdaniem Sądu, normy takiej nie sposób wyprowadzić z art. 4 u.s.p., który to przepis określa jedynie obszary, w jakich powiaty wykonują zadania - przepisy art. 4 u.s.p. i art. 9 ust. 1 u.s.p. to ogólne normy o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym. Sąd wskazał również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje konieczności uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strategii rozwoju powiatu. Z tego względu w ocenie Sądu rozpatrzenie sprawy w trybie uzgodnienia nastąpiło w oderwaniu od jakichkolwiek prac inwestycyjnych realizowanych lub planowanych przez powiat wrzesiński, co ewentualnie mogłoby uprawniać organ do wykazywania sprzeczności przyjętych rozwiązań z inwestycjami o znaczeniu ponadgminnym.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez SKO w Poznaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi błędne przyjęcie, że Zarząd Powiatu nie wykonuje ustawowych zadań powiatu poprzez powiatowy urząd pracy, a w konsekwencji, że nie posiada kompetencji w zakresie przeciwdziałaniu bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w ramach uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Zarząd Powiatu posiada kompetencje przyznane przez przepis szczególny w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy i jego obowiązkiem jest w ramach procedury uzgodnieniowej uwzględniać również realizację tych zadań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik podniósł, że Gmina Września wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Nie można więc mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego w przedstawionym stanie faktycznym. Wydaje się, że jest dokładnie odwrotnie: to zarząd powiatu nadużywa przyznanej przez ustawodawcę kompetencji do uzgadniania projektu planu miejscowego i odmawia uzgodnienia bez wykazania podstawy prawnej, w istocie blokując uchwalenie planu miejscowego w kształcie sporządzonym przez organ gminy. Podczas gdy, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w przedmiotowej sprawie, nie jest rolą organów ocenianie w procedurze uzgodnieniowej, czy ingerencja w prawo własności mieści się w ramach swobody planistycznej gminy.

Aktualnie Rzecznik oczekuje na rozpoznanie wniesionej przez SKO w Poznaniu skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1068/18.

Zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi (generalny opis)

Przedmiotem skarg kierowanych przez Rzecznika do sądów administracyjnych są  nadal uchwały określające zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi tj. uchwały w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących własność gmin, zasad zbywania takich lokali, a także wprowadzające wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z uwagi na deficyt mieszkań komunalnych gminy w dalszym ciągu uchwalają postanowienia ograniczające uprawnienie mieszkańców gminy do uzyskania pomocy mieszkaniowej. W tym celu gminy wprowadzają w uchwałach dodatkowe, pozaustawowe kryteria np. brak zameldowania, zadłużenie czynszowe, posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości, brak dochodu itp. Ustawodawca określił w prawie materialnym w sposób pozytywny przesłanki udzielenia pomocy mieszkaniowej, mimo to organy stanowiące gminy wprowadzają do uchwał dodatkowe przesłanki, inne niż te, które określone zostały przez ustawodawcę. Takie działania uchwałodawcze gmin uzasadniają zarzuty naruszenia prawa materialnego, formułowane w skargach kierowanych przez Rzecznika do sądów administracyjnych.

Sądy administracyjne rozpoznając m.in. skargi Rzecznika, wielokrotnie podkreślały, że uchwalając  przepisy prawa miejscowego (np. zasady wynajmowania lokali komunalnych) rada gminy nie może tworzyć kryteriów, które ograniczają prawa mieszkańców gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego jest najczęściej formułowanym zarzutem w skargach Rzecznika obok innych wyszczególnionych naruszeń  dotyczących przepisów prawa materialnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać  unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację mieszkańców gminy znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Każdy mieszkaniec gminy powinien posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy. Wady uchwał mają zazwyczaj charakter kwalifikowany. Naruszenie przepisów prawa miejscowego i przekroczenie upoważnień ustawowych, godzi również w konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i prowadzi do niedopuszczalnego zróżnicowania mieszkańców gminy przy ubieganiu się o pomoc gminy  naruszając przy tym zasadę  równości i sprawiedliwości społecznej (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP).

W zdecydowanej większości spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych z inicjatywy Rzecznika zapadły wyroki uwzględniające skargi Rzecznika, w których sądy podzieliły w pełni zarzuty naruszenia prawa. (np. wyrok WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 28/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 664/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt  III SA/Gd 435/14, wyrok WSA w Kielcach z  dnia 16 czerwca 2016r., sygn. II SA/Ke 414/16).

W kwietniu zapadło kolejne orzeczenie ze skargi Rzecznika (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. IV SA/Po146/18), w której sąd administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika i utrzymał tym samym dotychczasową linię orzeczniczą wskazując, że w myśl  ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób które mają tytuł prawny do lokalu. Istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala.

Analiza prawa miejscowego wskazuje, że w dalszym ciągu dochodzi w tej sferze do naruszania praw obywateli wskutek uchwalania przepisów gminnych niezgodnych z powszechnie obowiązującym prawem. Gminy nie aktualizują na bieżąco treści uchwał, w celu dostosowania ich do znowelizowanych przepisów ustawowych, wadliwie zgodnie ze swoim interesem przepisy te interpretują, jak też w sposób świadomy wprowadzają rozwiązania, które ograniczają zakres obowiązków wobec obywateli, nałożonych na gminy przez ustawodawcę. Nie we wszystkich przypadkach, w których Rzecznik dostrzeże wady uchwały, istnieje konieczność podejmowania działań procesowych. W większości z nich, gminy przychylają się do stanowiska Rzecznika i uchwalają stosowne zmiany eliminując z uchwał postanowienia naruszające prawo. 

Czujność Rzecznika w tym obszarze nadal jest konieczna, gdyż mimo ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego niektórych, choćby wymienionych na wstępie niedopuszczalnych postanowień prawa miejscowego, gminy powielają je w kolejnych uchwałach.

***

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Dyspozycja powołanego przepisu Konstytucji RP wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej powinno być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe.

W państwie prawa kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. Nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej. Zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odniesieniu do działań władczych organów jednostek samorządu terytorialnego oznacza to, że muszą one posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego nie można domniemywać. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być zatem rozstrzygane na niekorzyść organów

Realizacja delegacji ustawowej nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych. Wobec powyższego, wydanie aktu prawa miejscowego w swej treści naruszającego Konstytucję oznaczać musi jednoczesne przekroczenie normy upoważniającej, a w związku z tym również art. 94 Konstytucji. Mimo przyznanej samorządowi terytorialnemu, a uzasadnionej ustrojowo dużej samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego, należy pamiętać, że wola mieszkańców nie jest wyłącznym źródłem władzy samorządowej. Źródłem władzy i odrębności samorządu terytorialnego są pozytywne unormowania prawne, czyli normy Konstytucji i ustaw (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK nr 1994/2, poz. 46; wyrok TK z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akr K 17/98, OTK nr 1998/4, poz. 48). Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego. Dlatego samorząd terytorialny musi działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa (wyrok TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK nr 1999/7, poz. 155).

Sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W oparciu o dotychczasową działalność sądów administracyjnych mogę stwierdzić, iż kontrola ta nie ogranicza się jedynie do wąsko pojmowanego elementu legalistycznego. Wymaga to szczególnej uwagi, bowiem w tym tkwi najgłębsza wartość i twórczy element kontroli sądowej z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Przyjęcie tezy, iż ochrona praw i wolności jednostki w stosunkach z administracją publiczną jest podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego pozwala wyprowadzić wniosek, że urząd Rzecznika Praw Obywatelskich i sądy administracyjne łączy wspólny cel i ścisła współpraca na rzecz budowania i utrwalania zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego - broszura informacyjna

Data: 2017-05-22

1 czerwca 2017 r. wechodzi w życie przygotowana w Ministerstwie Rozwoju, we współpracy z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nowelizacja KPA stawia sobie za cel:

  1. przyspieszenie postępowań administracyjnych,
  2. wprowadzenie ram dla bardziej partnerskich relacji między administracją i obywatelami,
  3. zapewnienie adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do przypadków naruszenia prawa.

By ułatwić stosowanie nowych przepisów, Ministerstwo Rozwoju opracowało załączoną broszurę informacyjną.

Ujednolicenie zasad wymierzania kar administracyjnych - Rada Ministrów uwzględniła postulat RPO

Data: 2017-01-03

Problematyka sankcji administracyjnych jest stale obecna w skargach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich przez obywateli. Wycięcie drzewa na swoim gruncie, nadmierna prędkość na drodze, naruszenia przepisów w zakresie oznakowania żywności czy działalności transportowej - coraz więcej osób karanych jest w Polsce karami administracyjnymi, ponieważ w ostatnich latach w wielu ustawach wprowadzono taką możliwość. Wymierzane są one w zasadzie automatycznie i naruszają w wielu sytuacjach poczucie sprawiedliwości.

Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia bądź przestępstwa. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania. Chodzi o to, że w przypadku kary administracyjnej nie ocenia się ani szkodliwości naruszenia prawa, ani stopnia zawinienia sprawcy, ani jego sytuacji finansowej, czy możliwości wykonania kary. Jest naruszenie – jest kara i koniec.

Np. w dotychczasowym stanie prawnym było tak, że jeśli ktoś ściął bez zezwolenia drzewo, które sam posadził na swojej ziemi, to kara była surowsza niż w przypadku osoby, która dokonała wycięcia drzewa na cudzym gruncie. Działo się tak, ponieważ w pierwszym przypadku mamy do czynienia z odpowiedzialnością administracyjną, a w drugim – karną. Przy wymiarze kary administracyjnej nie brano pod uwagę faktu, czy wycięte bez uzyskania stosownego zezwolenia drzewo lub krzew były zdrowe, czy też obumarłe, znajdowały się w stanie zanikania żywotności albo zniszczone w wyniku działania sił przyrody (wichura, uderzenie pioruna, osunięcie w wyniku powodzi). W sprawie, którą analizował Rzecznik drzewo uległo zniszczeniu w wyniku wichury, a właściciel zdecydował się je ściąć bez uzyskania zezwolenia, ponieważ obawiał się, że zwłoka może spodobać zagrożenie dla przechodniów. Mimo to został ukarany wysoką karą. W odniesieniu do tej konkretnej sprawy Trybunał Konstytucyjny, po interwencji Rzecznika, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12) stwierdził, że obligatoryjne wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od właściciela nieruchomości, uzasadniających usunięcie drzewa, jest niezgodne z Konstytucją.

Rygoryzm kar administracyjnych ukazuje także przykład ViaToll. Chodzi tu o nakładanie kar administracyjnych za brak uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze publicznej. Rzecznik otrzymywał liczne skargi dotyczące tej problematyki, które wielokrotnie w sposób dramatyczny przedstawiały sytuację osób zagrożonych bardzo wysokimi karami administracyjnymi. Było to następstwem tego, że organy dokonywały kumulacji kar nakładanych na kierujących w zależności od rejestracji ich pojazdu przez tzw. „bramownice”. Oznacza to, że za każdym razem kiedy pojazd przejeżdżał pod „bramownicą”, organy naliczały karę. Organy postępowały w ten sposób, ponieważ ustawodawca nie zdefiniował podstawowych pojęć, od których uzależniona została odpowiedzialność obywatela. Swoje zastrzeżenia w tym zakresie Rzecznik przedstawił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi Minister przedstawił założenia zmian, wychodzące naprzeciw zgłoszonym przez Rzecznika zastrzeżeniom.

W powyższych przykładach interwencje Rzecznika podejmowane na tle konkretnych spraw zakończyły się pozytywnie, niemniej nie wyeliminowały przyczyny problemu. Dlatego też Rzecznik w wystąpieniu skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji zwrócił uwagę na brak ogólnej regulacji dotyczącej stosowania kar administracyjnych, która miałaby zastosowanie do wszystkich ustaw wprowadzających odpowiedzialność administracyjną. Również we wspólnym stanowisku z Porozumieniem samorządów zawodowych i stowarzyszeń prawniczych Rzecznik apelował o dokonanie zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzających ogólne zasady wymierzania sankcji administracyjnych.

W związku z tym, Rzecznik z satysfakcją przyjął informację, że w dniu 29 grudnia 2016 r. wpłynął do Sejmu RP rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, który zakłada wprowadzenie do Kodeksu nowego działu IVA „Zasady nakładania kary administracyjnej i udzielania ulg w jej wykonaniu”.

Przepisy tego działu określają zasady nakładania kar administracyjnych, tj. dyrektyw wymiaru kary, przypadki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i udzielenie przez organ administracji publicznej pouczenia, przedawnienie nałożenia i egzekucji kary, a także zasady odroczenia, rozłożenia na raty oraz umorzenia kary. Zgodnie z planowanymi zmianami, nakładając karę administracyjną organ administracji publicznej będzie brał pod uwagę:

  • wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
  • częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
  • uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
  • stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara, do powstania naruszenia prawa;
  • działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
  • wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
  • w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą kara jest nakładana.

Jednocześnie, jeżeli to samo zachowanie jest penalizowane na gruncie prawa karnego, kara wymierzona przez sąd powinna być brana pod uwagę, przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej. W projekcie przewidziano również, że gdy do naruszenia dojdzie wskutek siły wyższej, sprawca naruszenia nie może zostać ukarany.

Proponowana zmiana legislacyjna stanowi zatem odejście od koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej i tym samym sprawi, że organ przed nałożeniem kary administracyjnej będzie badał całość okoliczności naruszenia prawa.

Projekt dostępny jest na stronie internetowej: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=RPL&Id=RM-10-160-16.