Zawartość
Liczba całkowita wyników: 6

prawo administracyjne

Data początkowa
np.: 06/2020
Data końcowa
np.: 06/2020
(pozwala na wiele wyborów np. z klawiszem Ctrl)

MSWiA w sprawie unieważnienia decyzji administracyjnych z czasów PRL: problem nadal wymaga rozważenia

Data: 2018-08-13
  • Uniknięcie nadużyć w reprywatyzacji poprzez zmianę prawa administracyjnego (art. 156 Kpa) jest trudne. Taka zmiana mogłaby uderzyć w interesy wielu osób.
  • Być może nie ma co zajmować się tym przepisem, skoro resort sprawiedliwości pracuje nad kompleksową ustawą reprywatyzacyjną
  • Taka jest odpowiedź MSWiA na kolejne wystąpienie RPO w sprawie poprawienia przepisów dotyczących reprywatyzacji

Chodzi o przepis Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156), który pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w PRL kilkadziesiąt lat temu. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa od dawna, że przepis ten może prowadzić do nadużywania prawa w sprawach reprywatyzacyjnych.

Wystarczy wyobrazić sobie sytuację osoby, która prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o decyzję o użytkowaniu gruntu wydaną kilkadziesiąt lat temu - a teraz wzruszoną. Albo kogoś, kto dowiaduje się pod koniec kariery zawodowej, ze decyzja ustanawiająca mu wysługę lat zostaje unieważniona.

I w końcu możliwa jest sytuacja, że ktoś straci w ten sposób (nie w sądzie) prawo do nieruchomości, którą dysponuje.

Takim nadużyciom miał zapobiec wyrok[1] Trybunału Konstytucyjnego z  12 maja 2015 r., w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu właśnie jeśli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (przyszłej wierzytelności). Wyrok nie został jednak wykonany. Zmian do art. 156 nie wprowadzono przy okazji ostatniej dużej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skutkiem tego jest niepewność uczestników obrotu (a w tym i organów administracyjnych), czy w konkretnej sprawie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności danej decyzji, np. wydanej kilkadziesiąt lat temu, czy też nie. Przez to też wiele osób żyje w stanie niepewności - ukształtowały one już swoje stosunki majątkowe i osobiste w oparciu o decyzje administracyjne sprzed wielu lat – nawet jeżeli były one wadliwe.

W tej sprawie RPO koresponduje z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji od dłuższego czasu[2].

  • Minister najpierw odpowiadał, że dopiero analizuje, jak rozwija się orzecznictwo sądów administracyjnych w tych właśnie sprawach. TO JEST ODPOWIEDŹ ZE STYCZNIA 2016 R.
  • Później odsyłał Rzecznika[3] do Senatu (który przygotowywał projekt nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie – ale się z tego wycofał)
  • Potem zawiadomił, że zorganizował robocze spotkanie przedstawicieli ministerstw, w których prowadzone są postępowania administracyjne i że obecni zgodzili się, że nowelizacja art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego jest potrzebna, ale nie wiadomo, jak to zrobić
  • Teraz (na kolejne wystąpienie ponowione już w 2018 r.) odpowiedział, że „ustanowienie cezury czasowej ograniczającej możliwość wyeliminowania decyzji, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, mogłaby spowodować utrudnienia w sprawach reprywatyzacji mienia Skarbu Państwa, w szczególności jeżeli byłaby zbyt krótka. Taka sytuacja mogłaby również prowadzić do powstania poczucia krzywdy u wielu osób, które nie mogłyby dochodzić swoich praw, a tym samym do naruszenia podstawowych praw i wolności obywatelskich. Dodatkowym aspektem wymagającym wnikliwej analizy jest ustalenie skutków finansowych dla Skarbu Państwa wprowadzenia cezury czasowej, powodującej >>przesunięcie<< spraw na drogę postępowania przez sądem powszechnym o odszkodowanie. Niewątpliwie będzie to miało miejsce z uwagi na ograniczenie możliwości zwrotu w naturze w przypadku postępowań dotyczących nieruchomości”.

W odpowiedzi powołano się i na to, że Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło prace nad tzw. dużą ustawą reprywatyzacyjną, mającą na celu definitywne uregulowanie kwestii dóbr przejętych przez władze komunistyczne po 1944 roku, proponującą rozwiązania stanowiące kompromis pomiędzy moralną powinnością a ekonomicznymi możliwościami państwa. Ewentualne uchwalenie ww. przepisów w proponowanym kształcie uczyniłoby przynajmniej częściowo nieaktualnym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prawdą jest jednak – o czym Minister już nie wspomniał – że projekt ten został z początkiem roku odrzucony przez Komitet Stały Rady Ministrów jako zbyt kosztowny dla budżetu i wycofany do dalszych prac; opinii publicznej nie są znane ani jego losy, ani nawet to, w jakim kierunku ewentualne prace miałyby przebiegać i według jakich – nowych? – zasad państwo miałoby się wreszcie uporać z niedokończonymi procesami reprywatyzacyjnymi.

- Podsumowując należy zauważyć, że omawiana materia jest szczególnie istotna i wymaga pogłębionej analizy oraz refleksji – pisze wiceminister sprawa wewnętrznych i administracji Krzysztof Kozłowski. - Wspomniana kwestia dotyczy bowiem bezpośrednio obywateli w związku z dużą liczbą roszczeń reprywatyzacyjnych (ale również z negatywnymi skutkami dla obecnych użytkowników reprywatyzowanych obiektów). Obejmuje także interesy Skarbu Państwa, który potencjalnie mógłby stanąć przed trudną do oszacowania skalą roszczeń finansowych. O tym jak jest to skomplikowany i delikatny problem, świadczy stanowisko Senatu RP, który po podjęciu prac legislacyjnych zmierzających do realizacji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie postanowił w dniu 19 października 2016 roku o wycofaniu projektu zmian w K.p.a. (druk senacki nr 154).

IV.7004.45.2015




[1] Sygn. P 46/13

[3] Pismo z 31 maja 2017 r.

 

Uwagi RPO wobec przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Data: 2018-07-11
  • Rzecznik zwrócił się do Minister Finansów o rozważenie zasadności wprowadzenia do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji instytucji milczenia organu współdziałającego
  • Dzięki niej, w przypadku niezajęcia przez wierzyciela stanowiska w określonym przez prawo terminie, z mocy prawa powstanie stan fikcji prawnej
  • To z kolei będzie równoważne z sytuacją wyrażenia określonego stanowiska przez wierzyciela

W zainteresowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaje kwestia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a konkretnie przeciwdziałania przypadkom bezczynności wierzycieli, polegającej na nieprzedstawianiu organom egzekucyjnym stanowiska w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Uniemożliwia to organowi egzekucyjnemu rozstrzygnięcie o zasadności zgłoszonych zarzutów.

Rzecznik wskazał, że w doktrynie prawa podnosi się, że odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajduje art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje zagadnienia proceduralne dotyczące zajmowania stanowiska przez inny organ na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania - chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin.

W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a., stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a., przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia. Nawet jednak uwzględnienie ponaglenia nie gwarantuje, że organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzutów wykona swój obowiązek. Z zobowiązaniem do niezwłocznego załatwienia sprawy nie idzie bowiem w parze możliwość stosowania sankcji względem organu, który dopuszcza się przewlekłości.

RPO zwrócił się do Minister Finansów z prośbą o rozważenie zasadności wprowadzenia do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji instytucji milczenia organu współdziałającego. Dzięki temu,  w przypadku niezajęcia przez wierzyciela stanowiska w określonym przez prawo terminie, z mocy prawa powstanie stan fikcji prawnej - równoważnej z sytuacją wyrażenia określonego stanowiska przez wierzyciela.

V.512.21.2017

Rzecznik ponownie pyta MSWiA o wykonanie wyroku TK ws. nieważności decyzji administracyjnej

Data: 2018-07-11
  • W 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował brak ograniczeń czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
  • Mimo wyroku, wciaż nie znowelizowano odpowiedniego artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego - zwraca uwagę MSWiA Rzecznik Praw Obywatelskich, który od trzech lat sygnalizuje pilną potrzebę nowelizacji
  • Stwierdzanie nieważności decyzji to ważny element systemu kontroli orzeczeń administracji, zwłaszcza tych, na których podstawie obywatelom przyznawane są prawa bądź nakładane obowiązki

Adam Bodnar poprosił ministra Joachima Brudzińskiego o wskazanie, kiedy można oczekiwać konkretnych propozycji legislacyjnych – tak by przywrócić konstytucyjność rozwiązań ustawowych precyzujących zasady, według których obywatele mogą bronić się przed działaniami władz publicznych rażąco naruszającymi prawa jednostek.

Niepokój RPO budzi fakt, że od wyroku upłynęły już ponad trzy lata, a - jak się wydaje - dotychczas nie udało się wypracować chociażby koncepcji, w jaki sposób rozstrzygnięcie TK mogłoby być wprowadzone.

Wyrok TK i jego konsekwencje

Obecnie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwia kontrolę prawidłowości takiej decyzji administracyjnej praktycznie w każdym czasie, nawet po kilkunastu czy kilkudziesięciu latach od jej wydania. Od trzech lat Rzecznik prowadzi z kolejnymi ministrami spraw wewnętrznych korespondencję dotyczącą konieczności nowelizacji art. 156 Kpa.

Chodzi o wykonanie wyroku  Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 46/3) z 12 maja 2015 r. TK orzekł wtedy o niekonstytucyjności art. 156 par. 2 Kpa w zakresie, w jakim umożliwia stwierdzenie - bez żadnych ograniczeń czasowych - nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK uznał to za sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa, która ogranicza działanie zasady praworządności - o ile restrykcyjnie rozumiany legalizm prowadziłby do nowych krzywd i naruszania słusznych praw innych osób.

Orzeczenie nie uchyliło mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, ale nałożyło na ustawodawcę obowiązek ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej. Nie wiadomo bowiem, po upływie jakiego czasu nie można skutecznie jej podważać. Problem dotyczy zarówno osób, które chcą podważyć dane rozstrzygnięcie, jak i zainteresowanych utrzymaniem obecnego stanu rzeczy, ukształtowanego przed laty.

Tymczasem sprawnie funkcjonująca procedura kontroli decyzji administracyjnych ma fundamentalne znaczenie nie tylko dla beneficjentów decyzji nacjonalizacyjno-wywłaszczeniowych, ale także dla każdego obywatela, którego spraw dotyczy decyzja administracyjna wydana przez organ władzy publicznej na podstawie Kpa.

RPO od trzech lat pyta o sprawę

W styczniu 2016 r. RPO pytał MSWiA o prace nad nowelizacją. Podkreślał wtedy, że stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - bez ograniczeń czasowych - jest podstawowym instrumentem dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych. Wobec braku ustawy reprywatyzacyjnej - o której uchwalenie RPO od wielu lat bezskutecznie zabiega - instytucja nieważności decyzji administracyjnych umożliwiała naprawianie krzywd wyrządzonych rażąco bezprawnymi rozstrzygnięciami władz administracyjnych z lat PRL. W niektórych jednak przypadkach wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie wielu lat od jej wydania mogły być nadużywaniem prawa. Tego typu działaniom miał m.in. zapobiec wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r.

W dotychczasowej korespondencji z MSWiA niezbędność działań legislacyjnych w tej sprawie nie była kwestionowana; problemy jednak stwarzało właściwe uregulowanie przesłanek ograniczających dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności wprowadzenie ram czasowych. 

W 2016 r. RPO był informowany o analizowaniu przez resort orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach, w których sąd odwołuje się do wyroku TK. Celem analizy miało być znalezienie optymalnego rozwiązania, uwzględniającego interesy stron postępowań administracyjnych o sprzecznych interesach. W 2017 r. rzecznik uzyskał informację, że w MSWiA podjęto na nowo prace koncepcyjne oraz działania w kierunku opracowania propozycji zmiany - miały one wtedy znajdować się na etapie końcowym. W ostatniej zaś odpowiedzi z października 2017 r. MSWiA podało, że "nie zostało wypracowane jednolite stanowisko" kilku zainteresowanych resortów, ale działania w tym kierunku są nadal prowadzone.

W ocenie Adama Bodnara instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi kluczowy element systemu kontroli legalności orzeczeń organów administracji publicznej, w szczególności tych, na których podstawie obywatelom przyznawane są prawa bądź nakładane obowiązki. Z tego powodu regulacje umożliwiające podważenie stanu prawnego ukształtowanego taką decyzją powinny być maksymalnie precyzyjne – tak, by gwarantować jednostkom bezpieczeństwo prawne, niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Tymczasem art. 156 Kpa nadal nie został znowelizowany. W tej sytuacji RPO po raz kolejny zwrócił się do ministra o pilne doprowadzenie do oczekiwanych zmian legislacyjnych. Poprosił także o wskazanie, na jakim etapie znajdują się prace oraz w jakim czasie można oczekiwać przedstawienia konkretnych propozycji zmian.

IV.7004.45.2015

Urząd powinien udostępniać kopie akt stronie postępowania - pytanie prawne RPO do NSA

Data: 2018-04-10
  • Rzecznik Praw Obywatelskich chce, aby organ administracji kopiował dokumenty z akt danej sprawy na wniosek strony postępowania - w ramach swych możliwości technicznych i organizacyjnych i za zwrotem  kosztów    
  • Strona musi mieć możliwość utrwalania na własne potrzeby akt sprawy, która toczy się z jej udziałem. Jeżeli ktoś nie posiada odpowiednich urządzeń albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji powinien sporządzać takie kopie
  • Chodzi o rzeczywiste zapewnienie konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym - wskazuje RPO

RPO zadał pytanie prawne Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Brzmi ono:  Czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 ust. 1  Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk uzasadnia pytanie prawne rozbieżnością  orzecznictwa sądów w odniesieniu do zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy i  sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawidłowe i jednolite rozumienie przepisów Kpa jest niezbędne dla budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym – napisał Trociuk.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 Kpa strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - w lokalu organu administracji publicznej i w obecności jego pracownika. Art. 73 ust. 2  przyznaje stronie prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na odmowę można się zażalić.

Rozbieżności w orzecznictwie

Według linii dominującej w orzecznictwie, art. 73 ust. 1 Kpa nie nakłada na organ obowiązku sporządzania kopii, bo wykonanie notatek, kopii lub odpisów należy do strony. Sporządzenie kopii na jej żądanie jest zaś możliwe jedynie w przypadku wykazania przez nią „ważnego interesu”. Stanowisko takie wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 lipca 2005 r. ( sygn. akt GSK 898/04). To naczelny argument za uznawaniem przez sądy administracyjne,  iż strona  nie może żądać, aby organ administracji wykonywał i dostarczał kserokopie akt - nawet odpłatnie.

Druga linia orzecznicza mniej rygorystycznie podchodzi do tekstu ustawy. Podkreśla zaś konieczność uwzględniania norm konstytucyjnych i ogólnych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.  W postanowieniu z 19 stycznia 2010 r. NSA (sygn. akt II OSK 2043/09)  wskazał, iż sporządzenie kopii z akt za pomocą kserokopiarki należy zaliczyć do pojęcia „udostępniania” w rozumieniu art. 73 ust. 1 Kpa. Przepis ten ma bowiem  zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony.

Z kolei w wyroku z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13) NSA zaakcentował obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę jej uprawnień. Może to oznaczać nie tylko powinność odpłatnego wykonania kserokopii,  ale i ich doręczenie. Odmowa mogłaby nastąpić tylko, jeśli organ wykazałby utrudnienia wynikające z braku sprzętu lub dużej ilości dokumentów do kopiowania. Według NSA ta interpretacja  nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę.

Wojewódzkie sądy administracyjne uznawały, że organ ma obowiązek wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów, gdyż celem art. 73 Kpa jest zapewnienie zasady jawności postępowania. Zwracały uwagę na zmiany technologiczne powodujące powszechne posługiwanie się wydrukami i kserokopiami, wypierającymi ręczne kopie lub notatki.  Wskazywały, że obecnie w każdym urzędzie  są urządzenia kopiujące. Trudno jest sobie wyobrazić, by strony postępowania odręcznie przepisywały akta ,  skoro wykonanie kopii nie stanowi żadnego problemu. Nie można również oczekiwać, że strona będzie przychodzić do organu z własną kopiarką.

Według tej linii orzeczniczej, odmowa wydania kopii może być uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa swego prawa, np. gdy zażąda kopii wielotomowych akt administracyjnych.

Argumenty RPO za realnym dostępem do akt

W ocenie RPO wątpliwości w orzecznictwie należałoby rozstrzygnąć, opowiadając się za słusznością tej linii orzeczniczej,  zgodnie z którą dopuszczalne jest sporządzenie przez organ kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ramach posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu, w tym także za zwrotem przez stronę kosztów sporządzenia kopii.       

Rzecznik wskazał, iż prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Według RPO słuszna jest zatem ta linia orzecznicza sądów, która podkreśla konieczność dążenia do rzeczywistego zapewnienia w postępowaniu administracyjnym konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów.

Z argumentacji odwołującej się do przepisów konstytucyjnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika,  że strona musi mieć możliwość utrwalenia na własne potrzeby materiałów postępowania, które toczy się z jej udziałem. Jeżeli nie jest ona w stanie dokonać takiego utrwalenia za pomocą własnych urządzeń, gdyż ich nie posiada albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji - posiadający możliwość - powinien sporządzić takie kserokopie.

„Posiadanie odpowiednich urządzeń kopiujących i umiejętność posługiwania się nimi, co chociażby w przypadku osób starszych nie może być uznawane za pewnik, nie może być bowiem barierą w korzystaniu z przyznanych stronom postępowania administracyjnego uprawnień, prowadząc do różnicowania ich sytuacji procesowej ze względu na posiadane kompetencje technologiczne” - wskazał RPO .

Jego zdaniem nie można mówić  o realnym udziale strony w postępowaniu  bez utrwalenia  dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii dokumentacji sprawy  jest nieuprawnionym formalizmem, który może prowadzić do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

IV.7006.214.2016

 

Wątpliwości RPO w sprawie możliwości uchylenia decyzji, wydanej na podstawie niekonstytucyjnego aktu prawnego

Data: 2018-02-02
  • Przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza uchylenie decyzji, wydanej na podstawie uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny aktu normatywnego, po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.
  • RPO wskazuje jednak na konstytucyjne argumenty przemawiające za potrzebą dopuszczenia merytorycznego orzekania w sprawie o wznowienie postępowania także po upływie tego terminu.
  • Rzecznik prosi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

Rzecznik Praw Obywatelskich powziął wątpliwość dotyczącą konstytucyjności art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza uchylenie decyzji, wydanej na podstawie uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny aktu normatywnego, po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

W myśl art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Natomiast zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z tej przyczyny nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Nie podważając konstytucyjnej możliwość ustawowego ograniczenia prawa do wznowienia postępowania, Rzecznik wskazał na konstytucyjne argumenty przemawiające za potrzebą dopuszczenia merytorycznego orzekania w sprawie o wznowienie postępowania także po upływie ustawowego terminu w tych sytuacjach, gdy ma to służyć sanacji konstytucyjności postępowania. Wznowienie postępowania w tym celu nie może być stawiane na jednej płaszczyźnie ze wznowieniem z innych przyczyn określonych w ustawie.

Wznowienie postępowania, w następstwie orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jest formą realizacji zasady praworządności i konstytucyjnego prawa do uruchomienia procedury sanacyjnej i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym, zgodnym z Konstytucją, stanie prawnym. Oznacza to jednak ingerencję w stosunki prawne ukształtowane prawomocnym rozstrzygnięciem, które podlegają ochronie z uwagi na konieczność zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Rozwiązanie kolizji konstytucyjnych zasad prawnych powinno być, zdaniem Rzecznika, wynikiem ich ważenia, przy czym dokonując takiego ważenia nie można jednej z zasad pozbawiać wszelkiego znaczenia prawnego. Istnieje natomiast potrzeba poszukiwania pewnego punktu równowagi pomiędzy stopniem zabezpieczenia każdej z zasad.

Rzecznik zwrócił uwagę, że art. 145a § 1 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość żądania wznowienia postępowania przez osoby, wobec których wydano decyzje administracyjne oparte na akcie normatywnym uznanym za niekonstytucyjny, jednak możliwość merytorycznego orzekania w tym przedmiocie jest ograniczona terminem, którego bieg rozpoczyna się z momentem wydania lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Charakter tego terminu powoduje zatem, że wyłączona zostaje możliwość uchylenia decyzji wówczas, gdy podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. zmaterializowała się po upływie terminu. W tym zakresie istnieje prawo podmiotowe, które nie może być skutecznie dochodzone. Oznaczałoby to, że poprzez regulację art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca stworzył konstrukcję normatywną, która jest niewykonalna i stanowi złudzenie prawa, ponieważ stawia pewne osoby w takiej sytuacji, że nigdy nie mogą one skorzystać z przyznanego im w art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnienia do uchylenia decyzji, a tym samym stanowi jedynie pozór realizacji normy konstytucyjnej.

Wydaje się zatem, że postulat zapewnienia trwałości decyzji administracyjnych nie powinien iść tak daleko, by a limine wykluczyć możliwość przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją po upływie 5 lat od ich doręczenia lub ogłoszenia.

W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie.

V.511.466.2017

Sprawa Puszczy Białowieskiej

Data: 2017-03-15

Rzecznik zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Środowiska pozwalającą na wycinkę w Puszczy Białowieskiej. "Całokształt prowadzonego przez Ministra Środowiska procesu administracyjnego, w szczególności zaś pośpiech, w jakim doszło do wydania decyzji z 25 marca 2016 r. doprowadziły Rzecznika do przekonania o uchybieniu przez organ wynikającym z powszechnie obowiązującego prawa wolnościom i prawom jednostki" – stwierdza rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar.

Stan faktyczny:

Na wniosek Lasów Państwowych Minister Środowiska zatwierdził aneks do planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa Białowieża.

Stan sprawy:

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył decyzje Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.  Ten 14 marca 2017 orzekł, że sądowa kontrola zwiększenia wycinki puszczy jest niedopuszczalna. RPO nie zgodził się z tym stanowiskiem i złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA skargę tę odrzucił 19 października 2017 r.

Dlaczego sprawa jest istotna dla RPO?

- Środowisko naturalne jest wspólnym dobrem całego społeczeństwa. Przepisy prawa  gwarantują mu wpływ na wydawanie decyzji mogących negatywnie oddziaływać na otaczającą nas przyrodę. Dlatego Minister Środowiska rozstrzygając o możliwości zwiększenia wycinki na terenie Puszczy Białowieskiej powinien był przekonać społeczeństwo o zasadności tych działań.

Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji, jednym z zadań władz publicznych jest „zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”.

Artykuł 74 zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki zapewniającej „bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom” (ust. 1), czyniąc samą ochronę środowiska istotnym obowiązkiem tych władz (ust. 2). Z kolei w art. 86 Konstytucja obliguje każdego do dbałości o stan środowiska.

W oparciu o te akty prawne, społeczeństwo – także za pośrednictwem organizacji ekologicznych – uprawnione jest do aktywnego, nie jedynie biernego uczestniczenia w procesach mających wpływ na środowisko naturalne.

W sprawach związanych z inwestycjami mającymi znaczenie dla środowiska, niezbędne jest umożliwienie realizacji wspomnianych uprawnień (w oparciu o odpowiednie przepisy prawa), i obowiązek ten spada na organ rozpatrujący daną sprawę.

Skąd RPO wie o sprawie?

Z informacji medialnych

Argumenty prawne RPO:

RPO nie ocenia tego, czy dla dobra Puszczy zasadne jest zwiększenie wycinki, czy jej ograniczenie. RPO nie działa w tej sprawie na rzecz ochrony środowiska per se (RPO nie jest organem ochrony środowiska) – zależy mu, żeby:

- Minister postępował w tej sprawie zgodnie z regulacjami procedury administracyjnej,
- społeczeństwo (w tym organizacje ekologiczne) miało realny wpływ na podejmowane przez Ministra decyzje – do czego ma prawo zgodnie z normami konstytucyjnymi rozwiniętymi w umowach międzynarodowych (konwencja z Aarhus) oraz prawodawstwie krajowym (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko);

RPO nie postuluje bezwzględnego ograniczenia wycinki (dowód: skarga nie jest połączona z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji). Dążenie do uchylenia decyzji Ministra jest w istocie daniem Ministrowi możliwości powtórnego przeanalizowania wszelkich głosów krytycznych oraz udowodnienia i przekonania, że zwiększona wycinka jest potrzebna dla ochrony środowiska i nie powoduje dla niego zagrożenia.

Zdaniem RPO, Minister naruszył wiążące Polskę regulacje międzynarodowe i procedurę administracyjną:

  • nie przeprowadził oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w postępowaniu administracyjnym, a przez to uniemożliwił organizacjom ekologicznym udział w tym postępowaniu zgodnie z wymaganiami Konwencji z Aarhus i ustawodawstwa unijnego;
  • nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do opinii krytycznych względem zwiększenia wycinki (np. jednoznacznie negatywna opinia Państwowej Rady Ochrony Przyrody);
  • w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie dowodowe (w aktach znajdują się wyłącznie dokumenty otrzymane przez Ministra od Lasów Państwowych, a żadnego spośród licznych dokumentów krytycznych względem zwiększenia wycinki);
  • w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, tj. jaką formę prawną przyjmuje zatwierdzenie planu (aneksu do planu) urządzenia lasu przez Ministra – czy jest:
  • decyzją administracyjną (tylko ta forma umożliwia organizacjom ekologicznym kwestionowanie zatwierdzenia planu urządzenia lasu przed sądem administracyjnym),
  • innym niż decyzja aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego,
  • aktem wynikającym z podległości organizacyjnej, niepodlegającym w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

(patrz – załączony dokument)

Numer sprawy:

V.7200.23.2016V