Godło RP
Zawartość
Liczba całkowita wyników: 34

Art. 60 - Prawo równego dostępu do służby publicznej

Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

CO TO ZNACZY?

Prawo to przysługuje jedynie obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych. Nie dotyczy osób prawnych i innych podmiotów zbiorowych.

Regulacja ta tworzy prawo równego dostępu do służby cywilnej. Posługuje się wyrażeniem „dostęp na jednakowych zasadach”. Jednakowe zasady mają zapewnić równość szans wszystkich spełniających określone warunki osób, które ubiegają się o objęcie służby publicznej Szczególnie ważne jest w tym kontekście równe traktowanie kobiet i mężczyzn.

Prawo do „dostępu” nie oznacza automatycznego przyjęcia do służby publicznej, a jedynie możliwość ubiegania się. Państwo ma obowiązek stworzenia formalnych gwarancji zapobiegających nieuzasadnionej i bezprawnej dyskryminacji.

Data początkowa
np.: 12/2019
Data końcowa
np.: 12/2019
(pozwala na wiele wyborów np. z klawiszem Ctrl)

Ustawa o służbie cywilnej. RPO wycofał swój wniosek z Trybunału Konstytucyjnego

Data: 2019-09-06
  • Wniosek pochodzi ze stycznia 2016 r. i powody jego skierowania są nadal aktualne
  • Wyznaczony do rozpatrzenia tej sprawy skład orzekający TK został jednak bezpodstawnie zmieniony z pełnego na pięcioosobowy. Poza tym trafiły do niego osoby, które nie są sędziami, bowiem zajęły obsadzone już wcześniej miejsca w Trybunale
  • To kolejne wycofanie wniosku RPO z Trybunału – za każdym razem chodzi o bezpodstawną manipulację przy składzie orzekającym

1 lutego 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw.

Rzecznik wnioskował o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisów dotyczących:

  • likwidacji obowiązku otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej,
  • wprowadzenia powołania jako podstawy obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej,
  • wygaszenia stosunków pracy z osobami zajmującymi wyższe stanowiska służbowe w służbie cywilnej po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy.

Wcześniej – 22 stycznia 2016 r.. wniosek do Trybunału w tej samej sprawie skierowała grupa posłów. Ich zarzuty dotyczyły dodatkowo:

  • tego, że szefem Służby Cywilnej może zostać ktoś, kto w ciągu ostatnich pięciu lat należał do partii politycznej (wystarczy, że z niej wystąpi);
  • tego, że kandydat na dyrektora generalnego urzędu nie musi mieć sześciu lat stażu pracy, w tym co najmniej trzyletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach sektora finansów publicznych;
  • tego, że premier i ministrowie wnioskując o przeprowadzenie ponownego naboru na stanowisko kierownika podległej im lub nadzorowanej jednostki nie muszą działać na wniosek Szefa Służby Cywilnej.

Oba wnioski zostały zarejestrowane wspólnie i przekazane do wspólnego rozpatrywania pod sygnaturą K 6/16, a 4 maja 2016 r. na sędziego sprawozdawcę w sprawie został wyznaczony sędzia TK Piotr Pszczółkowski.

Już w 2017 r., kiedy obowiązki prezesa TK przejęła Julia Przyłębska, w miejsce pełnego składu orzekającego został wyznaczony skład pięcioosobowy w osobach Mariusz Muszyński (przewodniczący składu), Piotr Pszczółkowski (sprawozdawca), Zbigniew Jędrzejewski, Lech Morawski (który zmarł, więc zastąpił go Justyn Piskorski) i Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz (a po wygaśnięciu jej mandatu – Wojciech Sych). W takim składzie sprawa miała zostać rozpoznana 19 września 2019 r.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich skład orzekający w tej sprawie został ukształtowany z naruszeniem prawa, bo nie istnieje podstawa prawna uzasadniającą dokonanie zmiany składu orzekającego z pełnego na skład pięcioosobowy.

Żaden przepis ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie uprawnia też do dokonywania dowolnej zmiany już wyznaczonego składu orzekającego w sprawie.

Ponadto w wyznaczonym niezgodnie z zasadami konstytucyjnymi składzie orzekającym znajdują się dwie osoby, których status budzi uzasadnione wątpliwości, tj. Mariusz Muszyński i Justyn Piskorski.

Policjantka pełniła służbę w piwnicy sądu - szatni dla funkcjonariuszy

Data: 2019-06-11
  • Miejscem służby policjantki z 12-letnim stażem była piwnica rzeszowskiego sądu, która była szatnią dla funkcjonariuszy
  • Były to warunki uciążliwe dla zdrowia, a lekarz nie dopuścił jej do służby właśnie ze względu na stan zdrowia
  • Ostatecznie komisja lekarska uznała ją za zdolną do służby, ale z ograniczeniami; zanim to się stało, osiem godzin dziennie spędzała w tej piwnicy  
  • W garnizonie rzeszowskim nie było innego stanowiska, na którym mogłaby pełnić służbę - dlatego wszczęto procedurę zwolnienia jej z policji

Takie są wyniki kontroli przestrzegania praw i wolności obywatelskich, którą w styczniu 2019 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie przeprowadził ekspert Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Sprawa budzi wiele wątpliwości Rzecznika, który wystąpił do komendanta głównego policji gen. insp. dr. Jarosława Szymczyka.

„Zamknęli Cię tu w piwnicy jak szczura”…

Miejscem służby skarżącej od początku grudnia 2018 r. była policyjna szatnia w piwnicy zabytkowego budynku Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Pomieszczenie znajduje się poniżej poziomu gruntu, co z punktu widzenia rozporządzenia MSW z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów należy uznać za służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

Służba skarżącej polegała na przebywaniu (od 7.30 do 15.30)  w szatni, z której korzystali głównie mężczyźni. W momencie, gdy się przebierali do służby, skarżąca odwracała się lub wychodziła na korytarz. Nie wolno było jej wykonywać żadnych czynności służbowych. W szatni znajdował się stolik socjalny, szafy ubraniowe, kilka krzeseł, na ścianie wisiały kalendarze z nagimi kobietami.

Na czas rozpraw z udziałem osadzonych, część pomieszczeń piwnicznych, w tym szatnia, było zamykanych kratą na korytarzu. Policjantka spotykała się z komentarzami funkcjonariuszy, jak np. „zamknęli Cię tu w piwnicy jak szczura”. Dopytywali się, jak to wszystko wytrzymuje.

Według Kierownika Sekcji Policji Sądowej w budynku sądu policja dysponuje tylko kilkoma pomieszczeniami, w których nie mógł umieścić skarżącej. Ona sama nie zgłosiła zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Lekarz profilaktyk nie dopuścił policjantki do służby na tym stanowisku służbowym ze względu na stan zdrowia. Została ona skierowana na komisję lekarską, jednak do tego czasu musiała stawiać się w służbie.

Problemy skarżącej zaczęły się wcześniej - gdy nie przeszła postępowania kwalifikacyjnego na biegłego ze specjalności badania antroposkopijne w Zakładzie Badań Dokumentów i Technik Audiowizualnych Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji. Podczas rozmowy kwalifikacyjnej przyznała, że w czasie kształcenia na certyfikowanego specjalistę nie uczestniczyła - mimo takiego obowiązku - jako obserwator w żadnej z trzech wymaganych rozpraw sądowych. Obciążyła tym swego patrona i dwóch innych funkcjonariuszy. Prowadzono w tej sprawie śledztwo, które umorzono ze  wskazaniem konieczności podjęcia postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy. W efekcie trzech doświadczonych funkcjonariuszy Laboratorium Kryminalistycznego KWP Rzeszów przeszło  na emeryturę.

Miało to wpływ na atmosferę w laboratorium. Skarżąca chciała zmienić miejsce służby, czego jej odmówiono. Relacje międzyludzkie w laboratorium  znacznie  się pogorszyły. W drugiej połowie 2018 r. skarżącą przeniesiono na równorzędne stanowisko asystenta w Policji Sądowej.

Wtedy lekarz uznał, że jest ona niezdolna do służby na tym stanowisku; została skierowana na komisję lekarską MSWiA. Na początku stycznia 2019 r. skarżąca sygnalizowała przełożonemu konieczność zmiany miejsca służby ze względu na niewłaściwe jej warunki. Usłyszała, że nie ma dla niej innego miejsca w sądzie. Ona sama chciała pełnić służbę w Policyjnej Izbie Dziecka. 25 stycznia 2019 r. przełożony zobowiązał się zmienić jej miejsce służby. Jeszcze 22 stycznia zdjęto kalendarze z nagimi kobietami.

Komisja Lekarska MSWiA 6 lutego 2019 r. uznała skarżącą za zdolną do służby, ale z ograniczeniami. Komisja stwierdziła, że w  KWP Rzeszów nie ma stanowiska, na którym mogłaby ona pełnić służbę. Podobnej odpowiedzi udzielili Komendanci podległych KWP Rzeszów jednostek Policji. W związku z tym wszczęto postępowanie ws.  zwolnienia jej z policji, „z uwagi na ważny interes służby”.  

Działania RPO

Rzecznik zwrócił się do dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP, czy nie byłoby zasadne, aby do uprawomocnienia się orzeczenia komisji lekarskiej policjanci, których lekarz nie dopuścił do służby na zajmowanym stanowisku, mogli być zwolnieni z obowiązku wykonywania zadań służbowych – z zachowaniem prawa do uposażenia.

W odpowiedzi wyjaśniono, że nie można automatycznie zakładać, aby do czasu uprawomocnienia się orzeczenia komisji policjanci zostali zwolnieni z obowiązku wykonywania zadań z zachowaniem prawa do pełnego uposażenia, zwłaszcza, że ostateczne orzeczenie komisji może nie potwierdzić braku zdolności do służby. Zasadne jest zatem zwolnienie policjanta z zajęć służbowych dopiero po ostatecznym orzeczeniu komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby.

Podzielając co do zasady to stanowisko, RPO podkreśla, że w takiej sytuacji wskazać należy, że komisja lekarska może – tak jak w przypadku Skarżącej – stwierdzić zdolność do służby z ograniczeniem (kat. B). W takiej sytuacji przełożony powinien oczekiwać do 12 miesięcy,  czy nie ma szansy na  nowe stanowisko, które może być nawet niższe od zajmowanego poprzednio. Ale w okresie 12 miesięcy jest obowiązek wystąpienia  z propozycją mianowania na jakiekolwiek stanowisko.  Skarżącej tego nie zaproponowano.

Ponadto wątpliwości Rzecznika budzi wyznaczenie miejsca przebywania w warunkach szkodliwych dla zdrowia policjantki, której ze względu na stan zdrowia nie dopuszczono do służby. Za naruszające godność policjanta i poniżające - z punktu widzenia kobiety - wydaje się wskazanie męskiej przebieralni „ozdobionej” niestosownymi kalendarzami, jako miejsca przebywania w okresie poprzedzającym postępowanie orzecznicze.

Zgodnie z „Zasadami etyki zawodowej policjanta”, we wszystkich działaniach ma on obowiązek poszanowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka, w szczególności wyrażający się w zakazie inicjowania, stosowania i tolerowania tortur bądź nieludzkiego i poniżającego traktowania albo karania. Przepis ten  obejmuje również policjantów w relacjach wewnętrznych.

Adam Bodnar zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ustosunkowanie się do przedstawionych problemów.

WZF.7043.3.2019

 

Czy w ABW podwładny może zarabiać więcej niż przełożony? Wątpliwości Rzecznika

Data: 2019-06-10
  • Wskutek zmian grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mogło dojść do nierównego traktowania funkcjonariuszy
  • Obok dotychczasowej, stworzono bowiem równoległą siatkę płac, w której dostaje się średnio kilkaset zł więcej  
  • Skutkiem może być sytuacja, w której funkcjonariusz zajmujący kierownicze stanowisko, zarabiałby mniej niż jego podwładny
  • Według RPO może to spowodować niechęć do obejmowania stanowisk funkcyjnych, wiążących się z większą odpowiedzialnością za decyzje

W Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzono czynności wyjaśniające w sprawie nierównego traktowania funkcjonariuszy ABW  Wewnętrznego w związku z wprowadzeniem dodatkowych grup zaszeregowania. Nastąpiło to na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 5 kwietnia 2018 r. Zmieniło ono rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Wątpliwości Rzecznika wzbudziło stworzenie równoległej siatki zaszeregowania funkcjonariuszy. Dotychczasowe grupy uposażenia zachowano, przy czym wprowadzono do nich dodatkowe grupy uposażenia oznaczone symbolem „a” - średnio o kilkaset zł wyższe od istniejących. Skutkiem rozporządzenia było przyznanie podwyżek funkcjonariuszom przeniesionym  przez  Szefa ABW do grup „a” – na podstawie kryteriów nieczytelnych dla ogółu funkcjonariuszy.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu rozporządzenia, funkcjonariusz powinien realizować zadania związane z pionem kontrwywiadu, pionem przeciwdziałania terroryzmowi, pionem zagrożeń strategicznych oraz pionem bezpieczeństwa teleinformatycznego, a także legitymować się doświadczeniem, specjalistycznym wykształceniem i wysokimi kwalifikacjami oraz posiadać szczególne predyspozycje, wiedzę i umiejętności.

Tymczasem do grup „a ”awansowani zostali nie tylko funkcjonariusze tych pionów, ale również wszystkich innych, w tym także - logistyki, kadr, finansów, ewidencji, archiwum, ochrony. Jednocześnie do grup „a” nie zostali częściowo awansowani funkcjonariusze realizujący zadania pionów kontrwywiadu, przeciwdziałania terroryzmowi, zagrożeń strategicznych, bezpieczeństwa teleinformatycznego. W efekcie np. dwaj funkcjonariusze kontrwywiadu, zajmujący się tą samą sprawą, zostali przez ABW potraktowani w odmienny sposób.

Wątpliwości Rzecznika budzi takie nadmierne spłaszczenie wysokości uposażeń w ABW. Może to doprowadzić do sytuacji, w której funkcjonariusze nie będą skłonni do obejmowania stanowisk decyzyjnych (funkcyjnych), wiążących się z większą odpowiedzialnością za podejmowane decyzje.

RPO Adam Bodnar poprosił o stanowisko w tej sprawie koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego.

WZF.7043.16.2019

Za mało kobiet we władzach spółek giełdowych i Skarbu Państwa. Postulaty RPO do premiera

Data: 2019-06-06
  • Udział kobiet w zarządach i radach nadzorczych polskich spółek nadal jest alarmująco niski
  • Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje za niezbędne wprowadzenie obowiązkowych kwot reprezentowania obu płci w organach decyzyjnych spółek giełdowych
  • Powinno to dotyczyć przede wszystkim spółek z udziałem Skarbu Państwa – pisze Adam Bodnar do Prezesa Rady Ministrów

Równe uczestnictwo kobiet i mężczyzn w procesie decyzyjnym jest związane ze sprawiedliwością, poszanowaniem praw człowieka i dobrymi rządami. Mimo prawnej gwarancji równego prawa do zajmowania stanowisk (art. 33 Konstytucji), udział kobiet w podejmowaniu decyzji ekonomicznych jest wciąż alarmująco niski. Kobiety stanowią połowę populacji i są dobrze wykształcone, a wciąż nie są dostatecznie reprezentowane na stanowiskach decyzyjnych.

Bariery dla kobiet – straty dla firm

Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (CEDAW) docenił wysiłki Polski na rzecz  przyspieszenia likwidacji dyskryminacji kobiet i promowania równości płci, w tym udziału kobiet w zarządach i radach nadzorczych w sektorze prywatnym. W 2014 r. wyraził jednak zaniepokojenie zaledwie 15-procentowym  udziałem kobiet w zarządach i radach nadzorczych. Wezwał wtedy Polskę do szerszych działań w celu osiągnięcia równego i pełnego uczestnictwa kobiet w sferze gospodarczej, w szczególności w zarządach i radach nadzorczych spółek notowanych na giełdzie i spółek Skarbu Państwa.

Badacze wskazują, że główną przyczyną niższej aktywności kobiet na rynku pracy jest ich większe zaangażowanie w życie rodzinne, a także stereotypy dotyczące ról kobiet i mężczyzn w społeczeństwie, w tym wypadku postrzegania przywództwa, kojarzonego z siłą i męskością. Rodzi to bariery świadomościowe, ograniczające dostęp kobiet do stanowisk kierowniczych.

Według badań Fundacji Liderek Biznesu pt.  „Kobiety we władzach spółek giełdowych w Polsce. Czas na zmiany”, odpowiednia liczba kobiet we władzach (za którą  uważa się przynajmniej trzy kobiety), umożliwia generowanie istotnych korzyści ekonomicznych dla spółki.  W Polsce wskaźnik kobiet absolwentek uczelni wyższych kształtuje się na poziomie 65%-67%5. Tymczasem, jak wskazuje Rada Unii Europejskiej w zaleceniach (COM(2018) 420) z 23 maja 2018 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2018 r., współczynnik aktywności zawodowej kobiet pozostaje niski w porównaniu z innymi państwami członkowskimi.

Z raportu Fundacji Liderek Biznesu wynika też, że udział kobiet w organach spółek giełdowych w latach 2012-2015 niemal się nie zmieniał. W 2015 r. w zarządach spółek notowanych na Rynku Głównym GPW było zaledwie 12,05% kobiet (w 2012 r. było ich 10,55%), a w radach nadzorczych 14,49% (w 2012 r. 12,94%). Z raportu „Women in the boardroom: a global perspective” firmy Deloitte wynika, że kobiety w Polsce mają 15,2% udziału w radach nadzorczych i stoją na czele 6,3% zarządów firm spośród ponad 480 spółek giełdowych z rynku głównego. Według tej analizy obecność kobiety na stanowisku prezesa lub dyrektora generalnego wpływa znacząco na wzrost liczby kobiet zasiadających w zarządzie danej firmy.

Niski odsetek kobiet w zarządach i radach nadzorczych to nie tylko problem socjologiczno-społeczny, ale też wymierna strata dla spółek. Według Peterson Institute for International Economics, jeśli udział kobiet w organach zarządzających wynosi co najmniej 30%, to takie przedsiębiorstwa osiągają lepsze o 6% wyniki finansowe. Obecność kobiet w gremiach kontrolujących funkcjonowanie firm poprawia ich przejrzystość finansową oraz wyniki finansowe. Taką prawidłowość widać, gdy w radach nadzorczych kobiety stanowią 20-40%.

W 2017 r. Europejski Instytut ds. Równości Płci w UE opublikował trzecią edycję wskaźnika równouprawnienia płci. W latach 2005-2015 wskaźnik ten w UE poprawił się jedynie o 4 punkty procentowe, przy 66,2 punktów dla całej UE (100 punktów oznacza pełną równość kobiet i mężczyzn). Sześć głównych dziedzin wskaźnika to: władza, czas, wiedza, zdrowie, pieniądze i praca. Najniższy wynik (48,5) dla UE, mimo że rozwijała się ona w najszybszym tempie, wciąż ma dziedzina władzy (dostęp do stanowisk decyzyjnych). Polska w tej mierze znajduje się poniżej średniej europejskiej z wynikiem 35,1. Jeśli chodzi o władzę gospodarczą, Polska plasuje się nieznacznie wyżej, z wynikiem 38,2 przy średniej dla UE 39,5 punktów.

Brak równowagi w obsadzaniu wyższych stanowisk w przedsiębiorstwach ze względu na płeć jest obecnie wielkim wyzwaniem we wszystkich państwach UE. W październiku 2018 r. kobiety w UE zajmowały 29,3% stanowisk niewykonawczych w organach decyzyjnych dużych przedsiębiorstw, ale tylko 16,6% najwyższych stanowisk kierowniczych - w Polsce odpowiednio 21% i 13%.

Analiza porównawcza wszystkich krajów członkowskich UE przedstawiona w raporcie Fundacji Liderek Biznesu dowodzi, że rekomendacje i Dobre Praktyki ładu korporacyjnego przyjmowane dobrowolnie były praktycznie nieskuteczne. Dopiero wprowadzenie regulacji kwotowych, których stosowanie zostało zabezpieczone sankcjami, zmniejszyło nierówności pomiędzy kobietami i mężczyznami w radach spółek publicznych.

Zmiany, które zaszły dzięki wprowadzeniu w życie Kodeksu Dobrych Praktyk Giełdy Papierów Wartościowych dotyczących zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn w zarządzie i radzie nadzorczej, są nieznaczne. W przypadku spółek z udziałem Skarbu Państwa, zaszły pewne zmiany, ale nadal jest bardzo mało kobiet we władzach, przede wszystkim w zarządach. W 2014 r. tylko 3,03% spółek miało w zarządzie kobietę, w 2015 było ich 4,84%. Zwiększył się też procent spółek mających kobiety w radach nadzorczych z 19,66% w 2014 r. do 21,74% w 2015 r.

Są trzy sposoby zwiększania udziału kobiet we władzach spółek. Pierwszy, norweski, to wdrożenie twardych regulacji kwotowych z systemem sankcji prawnych. Drugi, stosowany m.in. w Finlandii i Wielkiej Brytanii, zobowiązuje spółki do wyznaczenia konkretnych celów obejmujących udział kobiet w organach spółek i do ujawniania stopnia zaawansowania ich realizacji. Trzecia droga to zostawienie kwestii zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn we władzach spółek własnemu biegowi. Najczęściej nie daje ona jednak znaczących zmian. Dlatego w wielu krajach UE przepisy prawne zobowiązują do powoływania kobiet w skład organów spółek.

Projekt dyrektywy UE

Teza, że przeszkodą w osiągnięciu większego zrównoważenia płci wśród członków organów spółek jest brak przejrzystości procedur rekrutacji i kryteriów kwalifikacji, stała się podstawą do przygotowania projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poprawy równowagi płci wśród dyrektorów niewykonawczych spółek, których akcje są notowane na giełdzie (COM(2012) 614). Rada UE przyjęła konkluzje z 7 grudnia 2015 r., w których zobowiązała się, że zajmie się istniejącymi wyzwaniami w dziedzinie równości płci, w tym - nierównej reprezentacji kobiet i mężczyzn w procesie decyzyjnym.  Wezwała państwa członkowskie m.in. do rozważenia wprowadzenia szerokiego zakresu różnorodnych środków - ustawodawczych lub o innym charakterze, nieobowiązkowych lub wiążących, a także wymianę dobrych praktyk. Zaapelowała do państw, aby ustanowiły dalekosiężne polityki równości szans oraz ustaliły cele i harmonogramy dalszego rozwijania i wdrażania skutecznych środków zrównoważonej reprezentacji kobiet i mężczyzn w procesie decyzyjnym, w tym poprzez systemy szkolenia, pomocy mentorskiej i sponsoringu oraz inne inicjatywy.

W projekcie dyrektywy wskazano, że najszybszy wzrost odnotowano w krajach, gdzie wprowadzono zalecenia i wiążące minimalne wymagania dotyczące reprezentacji każdej płci. Niestety projekt został uchwałą Sejmu z 4 stycznia 2013 r. uznany za niezgodny z zasadą pomocniczości. W stanowisku przesłanym Przewodniczącemu Komisji Europejskiej stwierdzono, że polskie rozwiązania na poziomie krajowym gwarantują wyższe standardy przestrzegania zasady równouprawnienia. W świetle przedstawionych danych stanowisko to jest co najmniej wątpliwe.

Należy pamiętać  o art. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania oraz art. 23 Karty Praw Podstawowych UE. Stanowią one, że zasada równości nie stanowi przeszkody w utrzymywaniu lub przyjmowaniu środków zapewniających specyficzne korzyści dla osób płci niedostatecznie reprezentowanej (akcja afirmatywna). Brak reakcji ustawodawcy w pewnych sferach na faktyczną nierówność płci w praktyce utrwala gorszą pozycję prawną kobiet, co pociąga za sobą zmniejszenie ich szans w życiu społecznym i gospodarczym. Uniemożliwia też wyrównanie szans kobiet w celu zmniejszenia faktycznych nierówności.

Postulaty RPO

Działając jako niezależny organ ds. równego traktowania Rzecznik od lat wskazuje na potrzebę podjęcia i konsekwentnego kontynuowania działań w tym zakresie. Przyjęcie szczególnych środków w celu zapewnienia zasady niedyskryminacji w świetle przedstawionych statystyk jest bowiem nieodzowne.

Sugerowane mechanizmy powinny być stopniowe i ewolucyjne. Na uwagę zasługuje możliwość podjęcia tzw. miękkich działań - takich jak monitoring obowiązkowych sprawozdań spółek, połączonych ze statystyką publiczną oraz zachęcanie firm do informowania o liczbie kobiet i mężczyzn zasiadających w jej organach, a także o strukturze wynagrodzeń. Celem długofalowym jest wyrównywanie szans kobiet i doprowadzenie do zmian świadomości społecznej w zakresie ich kompetencji i aspiracji.

Jednocześnie jednak, ze względu na funkcjonujące obecnie głębokie nierówności, niezbędnym wydaje się wprowadzenie do polskiego porządku prawnego regulacji z obowiązkowymi kwotami reprezentowania obu płci w organach decyzyjnych spółek notowanych na giełdzie, celem osiągnięcia realnych rezultatów. Obowiązek taki powinien spoczywać przede wszystkim na spółkach z udziałem Skarbu Państwa. Należy bowiem podkreślić, że żadna zmiana nie będzie mogła zostać uznana za trwałą, jeśli narzucające ją organy państwa same nie będą stanowić swoistego modelu w tym zakresie.

W piśmie do RPO z 28 stycznia 2014 r. Minister Skarbu Państwa wskazał, że dokonanie rzetelnej oceny implementacji Zarządzenia Nr 6 Ministra Skarbu Państwa z dnia 7 marca 2013 r. oraz Dobrych praktyk w zakresie zapewnienia zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa, będzie możliwe nie wcześniej, niż w II połowie 2014 r.  W  Dobrych praktykach Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że stosowanie zasad doboru składu osobowego powinno zapewnić przynajmniej 30 % średniego udziału niedoreprezentowanej płci wśród członków rad nadzorczych wybieranych i powoływanych przez Ministra Skarbu Państwa. W spółkach publicznych oraz kluczowych zakładano osiągnięcie tego wskaźnika do 2015 r. Niestety, nie przekazano wówczas Rzecznikowi oczekiwanych informacji.

W 2017 r. Ministerstwo Skarbu Państwa przeszło w stan likwidacji, a ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym Prezesowi Rady Ministrów przekazano kompetencje w zakresie koordynowania wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach, w tym do określania dobrych praktyk w szczególności w zakresie ładu korporacyjnego czy społecznej odpowiedzialności biznesu.

- Zwracam się do Pana Premiera z uprzejmą prośbą o dokonanie oceny funkcjonowania zasady zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa - napisał Adam Bodnar do premiera Mateusza Morawieckiego. Poprosił także o informację, jakie są lub będą  wdrażane rozwiązania systemowe mające na celu zwiększenie udziału osób płci niedostatecznie reprezentowanej w życiu gospodarczym, zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami.

XI.801.14.2016

Za mało kobiet we władzach spółek komunalnych. Wystąpienie RPO do prezydentów największych miast

Data: 2019-05-22
  • Kobiety stanowią połowę społeczeństwa, są dobrze wykształcone, a wciąż nie są dostatecznie reprezentowane na stanowiskach decyzyjnych wszystkich szczebli
  • Dane wskazują, że konstytucyjna zasada równości kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia i awansów, do zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji nie jest w praktyce właściwie realizowana
  • Niezbędne jest zatem wdrożenie odpowiednich działań pozytywnych

Aby zapewnić faktyczną równość między kobietami i mężczyznami w życiu społecznym i zawodowym, utrzymuje się lub przyznaje środki przewidujące szczególne korzyści osobom płci niedostatecznie reprezentowanej. Zarówno prawodawstwo polskie, jak i unijne, przewiduje możliwość tzw. akcji afirmatywnej. Takie rozwiązania mają umożliwić wyrównanie szans kobiet przez przyznanie im, w niektórych sferach i sytuacjach, uprzywilejowanej pozycji w stosunku do mężczyzn, które ma na celu zmniejszenie faktycznych nierówności. Rozwiązania te powinny być uchylone z chwilą osiągnięcia celów w zakresie równości szans i traktowania bez względu na płeć.

Brak równowagi w obsadzaniu wyższych stanowisk w przedsiębiorstwach ze względu na płeć jest obecnie wielkim wyzwaniem we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Kobiety w dalszym ciągu muszą – wbrew stereotypom i praktykom życia społecznego i gospodarczego – udowadniać, że są dynamiczne, kompetentne, i że sprawdzają się w pracy na stanowiskach zarządzających. Z badań wynika, że kobiety w Polsce mają 15,2% udziału w radach nadzorczych i stoją na czele 6,3% zarządów firm spośród ponad 480 spółek giełdowych z rynku głównego[1]. Niski odsetek kobiet w zarządach i radach nadzorczych to nie tylko problem socjologiczno-społeczny, ale też wymierna strata dla spółek. Inne badania wskazują, że jeśli udział kobiet w organach zarządzających wynosi co najmniej 30%, to takie przedsiębiorstwa osiągają lepsze o 6% wyniki finansowe[2].

Zmiany mające na celu zapewnienie faktycznej równości płci w sferze działalności gospodarczej powinny być wprowadzane stopniowo, w szczególności poprzez promowanie dobrych praktyk, jednak w tempie, które możliwie szybko pozwoli osiągnąć oczekiwane efekty. Jednym z przykładów dobrych praktyk w Polsce była inicjatywa Karty Różnorodności oraz ogłaszanie przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie informacji o tym, ile kobiet zasiada w radach nadzorczych (jako jeden z nielicznych krajów UE). Jednak, jak się okazało, samoregulacje przedsiębiorstw nie są wystarczająco skuteczne - liczba kobiet we władzach spółek giełdowych w Polsce rosła, ale od 2013 r. sytuacja się nie zmienia[3].

Tzw. „szklany sufit” stanowi barierę nie do przekroczenia dla wielu polskich kobiet i hamuje je przed dążeniem do realizacji ambitnej ścieżki kariery zawodowej. Wydaje się, że wdrożenie z inicjatywy władz miejskich odpowiednich „miękkich” działań w odniesieniu do podległych jednostek gminnych mogłoby przełożyć się na ewolucję w sposobie postrzegania kobiety jako pracownika i szefa. Należą do nich w szczególności: sprawozdawczość połączona ze statystyką publiczną, która może wskazać, jak różnorodność wpływa na wyniki spółek komunalnych, stworzenie bądź promowanie programów szkoleniowych i mentoringowych dla kobiet, promocja elastycznych form zatrudnienia i pracy zdalnej, która pozwala na lepsze łączenie obowiązków prywatnych i zawodowych, zarówno kobiet jak i mężczyzn.

Trzeba jednak podkreślić, że tam, gdzie „miękkie” rozwiązania nie przynoszą oczekiwanego rezultatu, konieczne jest wprowadzenie środków prawnych.

Rzecznik wystąpił w związku z tym do 25 prezydentów największych miast o informacje, czy rozważane jest przyjęcie odpowiednich regulacji prawa miejscowego w celu zapewnienia w składzie zarządów i rad nadzorczych spółek komunalnych minimalnych udziałów płci niedostatecznie reprezentowanej. Zwrócił się też o przekazanie aktualnych danych dotyczących udziału kobiet i mężczyzn w organach tych jednostek.

XI.801.2.2019 

[1] Piąta edycja raportu Deloitte Women in the boardroom: a global perspective, 2016.

[2] Peterson Institute for International Economics, przy wsparciu EY – badanie zrealizowane w 2014 r. obejmujące 22 tysiące firm w 91 krajach.

[3] Kobiety we władzach spółek giełdowych w Polsce 2016. Czas na zmiany, Warszawa 2016, Fundacja Liderek Biznesu.

 

Jak zwiększyć udział kobiet we władzach - propozycja RPO dla ministra Adama Lipińskiego

Data: 2019-03-12
  • Wciąż niewiele kobiet pełni funkcje w organach władzy pochodzących z wyborów. W Sejmie jest ich 27 proc., w Senacie – 13 proc., a wśród  wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast – tylko 12 proc.
  • By zwiększyć ten odsetek, niezbędna jest odpowiednia edukacja i promocja, ale także i zmiany prawne gwarantujące rzeczywistą zasadę równości płci w procesie wyborczym – wskazuje RPO
  • Należy w tym celu wprowadzić zasadę „suwaka” – tak by na listach wyborczych na przemian umieszczać kobiety i mężczyzn
  • Ludzie często głosują na kandydujących z początkowych miejsc listy. Kobiety rzadko się na  nich znajdują, choć zgodnie z mechanizmem kwotowym na samej liście musi być ich co najmniej 35 proc.

W wystąpieniu do pełnomocnika ds. równego traktowania Adama Lipińskiego z 8 marca 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że w 2019 r. w Polsce odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego oraz do Sejmu i Senatu RP. Choć proponowane zmiany nie objęłyby tegorocznych wyborów, prace nad zmianami prawnymi należałoby rozpocząć wkrótce.

Niedawno obchodziliśmy setną rocznicę wyborów do Sejmu Ustawodawczego w 1919 r. po odzyskaniu niepodległości. W wyborach tych obowiązywała ordynacja wyborcza, na mocy której Polki - jako jedne z pierwszych kobiet na świecie - uzyskały pełnię praw wyborczych – przypomniał Adam Bodnar. Rocznica ta skłania do głębszej refleksji nad uczestnictwem kobiet w wyborach, zwłaszcza korzystania z biernego prawa wyborczego.

Na podstawie licznych badań i analiz (w tym przygotowywanych przez Biuro RPO) można sformułować wniosek o wciąż niewielkim udziale kobiet w składzie organów publicznych pochodzących z wyboru. W tym kontekście Adam Bodnar zwrócił uwagę na ustalenia wspólnego projektu badawczego Uniwersytetu SWPS i Biura RP.  Wyniki badań przedstawiono w raporcie A. Kwiatkowska, Kobiety w wyborach a mechanizmy antydyskryminacyjne – stan aktualny i prognozy na przyszłość, który RPO  przekazał Adamowi Lipińskiemu. Omówiono je też na konferencji zorganizowanej na Uniwersytecie SWPS w listopadzie 2018 r.

Wskazywano m.in., że odsetek kobiet kandydujących w wyborach do rad gmin, miast, powiatów, sejmików rośnie sukcesywnie w odniesieniu do wyborów z 2010 i 2014 r. Podobną tendencję można zauważyć, analizując dane dotyczące odsetka kandydatek, które zostały wybrane i uzyskały mandaty w wyborach 2018 r. (średnio 30 %). Jednak tempo tego wzrostu nadal nie jest satysfakcjonujące.

Ważną kwestią są miejsca na listach wyborczych, jakie zajmują kobiety (w wyborach proporcjonalnych). Bardzo niepokojący jest, utrzymujący się od wielu lat na podobnym poziomie, niewielki odsetek kobiet wśród wybranych wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast (w 2018 r. było to tylko 12 %). Wciąż niski jest odsetek kobiet zasiadających w Sejmie i  w Senacie. W porównaniu z parlamentami innych państw Polska plasuje się w tym względzie na bardzo odległej pozycji.

W ocenie RPO aby przeciwdziałać niedoreprezentowaniu kobiet w życiu publicznym, konieczne jest podjęcie równolegle różnorodnych, skoordynowanych działań. Zasadne jest przygotowywanie i wdrażanie rozbudowanych inicjatyw w zakresie edukacji i promocji.

- W moim przekonaniu należy rozważyć zmiany prawne mające na celu wpłynięcie na skuteczniejsze, rzeczywiste zagwarantowanie zasady równości płci i zwiększenie zaangażowania kobiet w proces wyborczy – napisał Adam Bodnar. Na mocy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w wyborach proporcjonalnych, na liście każdego komitetu wyborczego nie może być mniej niż 35 % przedstawicieli każdej z płci. Już w toku prac legislacyjnych podkreślano jednak mankamenty wprowadzanego mechanizmu kwotowego, powodujące  jego  ograniczoną skuteczność. Wskazywano bowiem na brak równoczesnej regulacji co do  kolejności umieszczania kandydatek oraz kandydatów na listach. Rozwiązanie stosowane w wielu państwach obejmuje np. obowiązek naprzemiennego umieszczania na liście kandydatek i kandydatów („zamek błyskawiczny” lub „suwak”). Takie uzupełnienie jest szczególnie istotne w Polsce, gdzie częstym zachowaniem wyborców jest głosowanie na osoby kandydujące z początkowych miejsc listy.

O ile mechanizm kwotowy w ubiegłych latach znacząco zwiększył liczbę kandydatek na posłanki, które zostały zgłoszone na listach komitetów wyborczych (co stanowiło warunek ich rejestracji), o tyle były one umieszczane na dalszych miejscach list. Wśród ogółu osób z pierwszych miejsc w wyborach z 2015 r. tylko niespełna 25 % to kobiety. Wzrost liczby kobiet wybranych do Sejmu trudno uznać za satysfakcjonujący. Od 2015 r. w  Sejmie kobiety stanowią jedynie 27 %, podczas gdy w wyborach 2011 r. – gdy po raz pierwszy zastosowano mechanizm kwotowy – było to 24 %.

RPO zwraca też uwagę na wyjątkowo niski odsetek kobiet w wyborach do Senatu RP. W wyborach z 2015 r. wśród ogółu kandydatów stanowiły one niespełna 14 %. Mandaty uzyskało zaś 13 kobiet i 87 mężczyzn. Tendencja ta utrzymuje się już od wielu kadencji.  Według Rzecznika należy podjąć analizy w celu zidentyfikowania barier w kandydowaniu kobiet w wyborach w systemie większościowym i wskazania skutecznych metod ich likwidowania.

W tym kontekście RPO przywołał opinie i rekomendacje Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).  W raporcie OBWE, oceniającym przebieg wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 r., podkreślono, że „reprezentacja kobiet uległa tylko skromnej poprawie w stosunku do stanu z 2007 r., co nasuwa wątpliwości co do obecnego sposobu wprowadzania w życie parytetu”.  Raport Misji Oceny Wyborów OBWE, która obserwowała wybory w 2015 r., głosił, że należy rozważyć możliwość wsparcia systemu kwotowego poprzez mechanizmy odnoszące się do kolejności kandydatek i kandydatów na liście.

Również w Uwagach końcowych Komitetu CEDAW z 7 listopada 2014 r., dotyczących siódmego i ósmego sprawozdania okresowego Polski z realizacji Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW/C/POL/CO/7-8), wyrażono zalecenie zmiany Kodeksu wyborczego pod kątem naprzemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn na listach wyborczych.

Z badań opinii społecznej zrealizowanych w 2018 roku w ramach wspólnego projektu Uniwersytetu SWPS i Biura RPO wynika generalne poparcie Polaków wobec stosowania różnorodnych mechanizmów antydyskryminacyjnych – w tym mechanizmów prawnych dotyczących bezpośrednio prawa wyborczego. Jedynie 27-28 % (w zależności od rodzaju wyborów) ankietowanych jest zdania, że prawo nie powinno regulować minimalnego odsetka dla każdej z płci na listach wyborczych.

Rzecznik poprosił Adama Lipińskiego o stanowisko w sprawie.

VII.602.20.2015

Czy można opiniować żołnierza, który miał długie zwolnienie lekarskie? Wystąpienie RPO do MON

Data: 2019-01-22
  • Żołnierze skarżą się, że coroczna ocena służbowa obejmuje też okres długoterminowego zwolnienia lekarskiego
  • Ocenę niedostateczną może np. dostać żołnierz na takim zwolnieniu po wypadku na poligonie
  • Taka ocena jest obligatoryjną podstawą zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; opinii nie można zaskarżyć do sądu
  • Według RPO ingeruje to w konstytucyjne prawa dostępu do służby publicznej i do drogi odwoławczej 

- Przebywając na długoterminowym zwolnieniu lekarskim, żołnierz z natury rzeczy nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Nie sposób dokonać oceny poziomu i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych osoby nieobecnej – podkreśla  Rzecznik Praw Obywatelskich, który wystąpił w tej sprawie do ministra obrony narodowej Mariusza Błaszczaka. 

Art. 26 ustawy  o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 11 września 2003 r.  przewiduje coroczną indywidualną ocenę służbową żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten dotyczy również żołnierzy przebywających na długoterminowych zwolnieniach lekarskich w okresie objętym opiniowaniem. Zgodnie z rozporządzenia MON z 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, opiniowaniem obejmuje się żołnierza, który do 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym. Przełożeni, kierując się m.in. wytycznymi dyrektora Departamentu Kadr MON z 12 sierpnia 2014 r., do okresu wykonywania obowiązków  uwzględnianego w opiniowaniu, zaliczają łączny czas przebywania żołnierza na zwolnieniu lekarskim. 

Argumenty RPO

W ocenie Rzecznika praktyka taka jest sprzeczna z ustawą. Rodzi bowiem konieczność wystawiania opinii mimo braku podstaw do jej wydania, bowiem żołnierz, przebywając na długoterminowym zwolnieniu lekarskim, nie wywiązuje się z obowiązków służbowych.

Adam Bodnar uznaje za nieuprawnioną ocenę wobec żołnierza, który jest nieobecny, takich kryteriów, jak: 

  • jakość i terminowość wykonywania obowiązków i zadań,
  • dyspozycyjność, samodzielność i inicjatywa,
  • planowanie i organizacja pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w 2016 r., że opinię  należy wydać niezależnie od czasu faktycznego pełnienia służby. Pełnienie służby jest bowiem równoznaczne z zajmowaniem stanowiska, ale nie zawsze z faktycznym wykonywaniem zadań. NSA ocenił, że nie mają znaczenia prawnego argumenty skarżącego, iż z uwagi na zwolnienie lekarskie nie wykonywał on obowiązków. NSA podkreślił, że fakt korzystania ze zwolnień lekarskich nie powoduje wygaśnięcia czy zawieszenia stosunku służbowego; nie uchyla też obowiązku opiniowania.

Rzecznik nie podziela takiej interpretacji. Obowiązek opiniowania służbowego nie dotyczy bowiem wszystkich żołnierzy zawodowych, a zwłaszcza:

  • pozostających w rezerwie kadrowej i nie wykonujących zadań służbowych;
  • pozostających w dyspozycji;
  • przebywających na urlopach związanych z rodzicielstwem, w tym urlopie wychowawczym;
  • skierowanych do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa.

W takich przypadkach organ kadrowy wypełnia część arkusza opinii służbowej dotyczącą danych osobowych opiniowanego, a w pozycji „adnotacje dodatkowe” wpisuje przyczynę niesporządzenia opinii.

Zwalniani za opinię bez prawa do sądu

Nie sposób dokonać oceny poziomu i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych lub zadań czy planowania i organizacji pracy osoby nieobecnej. Taki sposób opiniowania jest nieuprawniony i może wywoływać dalsze następstwa w zakresie planowania kariery zawodowej żołnierzy. - W mojej ocenie realizacja opiniowania żołnierzy zgodnie z wytycznymi Departamentu Kadr MON ingeruje w dostęp do służby publicznej, w tym prawo do rzetelnej oraz sprawiedliwej oceny ich służby i może skutkować wobec nich negatywnymi konsekwencjami służbowymi, włącznie ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej - napisał Adam Bodnar.

Zgodnie bowiem z ustawą, żołnierza zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Żołnierza można zaś zwolnić ze służby wskutek otrzymania oceny dostatecznej.

Przyjmując interpretację Departamentu Kadr MON i stanowisko NSA, może się zdarzyć, że ocenę niedostateczną otrzyma żołnierz przebywający na długotrwałym zwolnieniu lekarskim ze względu na wypadek mający związek ze służbą, np. w trakcie ćwiczeń na poligonie.  Odwołanie do wyższego przełożonego  i ewentualny wniosek o weryfikację do dowódcy jednostki mogą okazać się nieskuteczne.

Konsekwencją takiej oceny jest zastosowanie przepisu ustawy o obligatoryjnym zwolnieniu ze służby wojskowej. A organ zwalniający jest związany opinią i nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu jej weryfikacji. Opinia nie jest decyzją administracyjną  i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Taka interpretacja pozbawia prawa do sądu żołnierza przeniesionego do rezerwy, w związku z otrzymaniem oceny niedostatecznej służbowej.

Standardy konstytucyjne

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 maja 2000 r. stwierdził, że wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Uznał również, że prawa określone w art. 60 Konstytucji (dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach) należą do kategorii praw konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Każda osoba będąca obywatelem polskim i korzystająca z pełni praw publicznych ma być traktowana na jednakowych zasadach - co zakłada weryfikowalność kryteriów naboru i zwalniania ze służby.

W ocenie Rzecznika obecny sposób oceniania żołnierzy zawodowych przebywających na długotrwałych, usprawiedliwionych zwolnieniach lekarskich, nie zapewnia odpowiednich gwarancji praworządności decyzji o zwolnieniu ze służby, z uwagi na niedostateczną ocenę ogólną w opinii służbowej.

Ponadto problemem wymagającym zbadania jest też wysoki stopień skomplikowania pytań zawartych w formularzu, na którego podstawie sporządza się opinię. Wielu dowódców twierdzi, że formularz  jest nieczytelny i mało precyzyjny; daje też zbyt szeroki margines dowolności w formułowaniu wymaganych w nim ocen.

Adam Bodnar zwrócił się do ministra Mariusza Błaszczaka o podjęcie działań w celu rozwiązania przedstawionych problemów. 

WZF.7040.15.2018

Korzystny wyrok NSA w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszki celnej

Data: 2019-01-17
  • Na mocy przepisów wprowadzających Krajową Administrację Skarbową stosunek służbowy funkcjonariuszki celnej wygasł 31 sierpnia 2017 r.
  • RPO, który przyłączył się do sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, wskazywał, że zwolnienie ze służby powinno zostać potwierdzone decyzją administracyjną
  • W precedensowym wyroku NSA uznał te argumenty i oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej
  • Nakazał tym samym wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszki

Rzecznik Praw Obywatelskich wspiera funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, którym nie zaproponowano nowych warunków zatrudnienia albo służby w KAS. 

1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej. Wprowadzono Krajową Administrację Skarbową. Administracja podatkowa, kontrola skarbowa i Służba Celna zostały skonsolidowana. Pracodawca Krajowej Administracji Skarbowej zyskał znaczne uprawnienia w zakresie dalszego zatrudniania na podstawie stosunku pracy lub stosunku służby.

W ustawie zabrakło przepisów, które dawały ochronę pracownikom przed bezprawnym zwolnieniem z pracy. Przy reorganizacji instytucji publicznych ustawodawca stosuje bowiem zasadę, która pozbawia pracowników praw, które chronią sumiennie i starannie wykonujących obowiązki przed utratą pracy z przyczyn od nich niezależnych. Takie gwarancje przewiduje Kodeks pracy. Wykorzystane tu zostały z pewną modyfikacją ogólne regulacje odnoszące się do transferu zakładu pracy lub jego części. W praktyce wyglądało to tak, że jedna instytucja była likwidowana, a druga przejmowała jej zadania. Dla pracowników oznaczało to wygaśnięcie stosunków pracy. Mogli dostać propozycje pracy w nowej instytucji lub nie.

Historia sprawy

Podjęta przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku decyzja o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby ani zatrudnienia nie miała charakteru formalnego. W wyniku prośby funkcjonariuszki spotkała się ona 31 maja 2017 r. z zastępcą DIAS, który poinformował ją ustnie, iż nie uzyska propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Zastępca dyrektora poinformował, że nie poda powodów, dla których nie uzyskała propozycji dalszej służby bądź zatrudnienia.

Następnie funkcjonariuszka złożyła do DIAS pisemne wezwanie o przedłożenie pisemnej propozycji służby, a w konsekwencji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezłożeniu propozycji pełnienia służby. Ostatecznie w czerwcu 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła brak administracyjnego trybu instancyjnego w sprawie, w tym również brak drogi sądowej dla dochodzenia swoich praw, wynikających ze stosunku służbowego.

Stanowisko RPO

W grudniu 2017 r. do sprawy przed WSA w Gdańsku przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazał m.in., że bezczynność DIAS polega na niewydaniu rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Wynikający z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienia ze służby – w ocenie Rzecznika – jednoznacznie przesądza o konieczności wydania decyzji w tym zakresie. Konsekwencją takiego domniemania jest również przyjęcie trybu, w jakim organ powinien wydać rozstrzygnięcie. Przewidziany on został wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w Rozdziale 3 Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego tj. w art. 276 ust. 2 – 6 ustawy o KAS. W przypadku bowiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie skargę do sądu administracyjnego.

W ocenie RPO z art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej oraz weryfikowalność kryteriów naboru i zwalniania ze służby. Reorganizacja czy konsolidacja nie może stanowić okazji do wymiany kadry, narusza to gwarancję stabilności zatrudnienia. Selekcja do KAS może mieć miejsce na podstawie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, takich jak:

  • posiadane przez funkcjonariuszy/pracowników kwalifikacje,
  • przebieg dotychczasowej pracy lub służby, 
  • dotychczasowe miejsce zamieszkania.

WSA uzwględnił skargę.

Wyrok NSA

17 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (I OSK 1038/18) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku WSA w Gdańsku (III SAB/Gd 32/17) w sprawie skargi na bezczynność DIAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

NSA odniósł się wspólnie do kilku spraw z obszaru właściwości DIAS w Gdańsku (I OSK 1036/18, I OSK 1037/18). W ustnych motywach rozstrzygnięcia sędzia wskazała, że skoro ustawodawca zrównał skutek rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3) to organ (DIAS) winien wydać deklaratoryjną decyzję administracyjną stwierdzającą ten fakt.

Orzeczenie jest prawomocne. Sprawa wraca do Dyrektora IAS w Gdańsku

WZF.7044.207.2017

 

W obronie zwalnianych z Instytutu Europy Środkowej Rzecznik pisze do Marszałka Senatu

Data: 2018-11-29
  • Utworzenie Instytutu Europy Środkowej na bazie Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej pozwala zwolnić z pracy część pracowników – pisze RPO do Marszałka Senatu w sprawie ustawy przyjętej przez Sejm 9 listopada
  • Dotyczyć to będzie także kobiet w ciąży, na urlopach macierzyńskich czy osób w wieku przedemerytalnym
  • Po raz kolejny władze wykorzystują przepisy odnoszące się transferu zakładu pracy lub jego części po to, by pozbawić pracowników ochrony, jaką daje Kodeks pracy i dać sobie pełną swobodę w doborze pracowników

Zgodnie z przyjętą przez Sejm i przesłaną do Senatu ustawą, pracownicy Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej zostaną potraktowani tak, jak wcześniej pracownicy kilku innych instytucji publicznych (m.in. Biura Trybunału Konstytucyjnego, Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych). W praktyce wygląda to tak, że jedna instytucja jest likwidowana, a druga przejmuje jej zadania. Dla pracowników oznacza to wygaśnięcie stosunków pracy. Mogą dostać propozycje pracy w nowej instytucji lub nie.

Mechanizm prawny wygląda tak: ustawodawca likwiduje jednostkę i wskazuje jednostkę przejmującą. Zastrzega, że wygasają stosunki pracy pracowników, którym pracodawca przejmujący w określonym terminie nie zaproponuje nowych warunków pracy i płacy. - Nie podaje się przy tym kryteriów, którymi winien kierować się pracodawca przejmujący przy podejmowaniu decyzji o zaproponowaniu albo niezaproponowaniu nowych warunków pracy i płacy – pisze Rzecznik Praw Obywatelskich do Marszałka Senatu. – Zwalnianym (a formalnie – niezatrudnianym w nowej instytucji) przysługuje bardzo ograniczona możliwość kontroli sądowej mechanizmów wygaśnięcia stosunku pracy.

Przyjęta przez Sejm ustawa o Instytutu Europy Środkowej (art. 26 ust. 1 pkt 4) zakłada, że pracownicy Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej stają się pracownikami Instytutu, ale tylko na 3 miesiące. Chyba że w ciągu 2 miesięcy od wejścia w życie ustawy dostaną nowe warunki pracy i płacy  i je przyjmą

W przypadku wygaśnięcia stosunków pracy pracownikom przysługują świadczenia przewidziane dla pracowników, z którymi stosunki pracy rozwiązuje się z powodu likwidacji pracodawcy (art. 26 ust. 5 ustawy).

- W ten sposób utworzenie nowej jednostki na bazie już istniejącej stało się okazją do stosowania rozwiązań w ramach regulacji szczególnej, pozwalającej na arbitralny, pozbawiony jednoznacznych kryteriów, dobór pracowników – pisze RPO. - Zauważyć należy, iż wygaszanie stosunków pracy dotyczy również kobiet ciężarnych oraz na urlopach macierzyńskich i rodzicielskich, a także innych pracowników objętych szczególną ochroną trwałości stosunku pracy.

Rodzi to pytania o zgodność tych przepisów (umożliwiających pracodawcom w sferze administracji publicznej w zasadzie swobodny wybór pracowników) z konstytucyjnymi zasadami: państwa prawnego, ochrony pracy, równości i prawa do sądu.

Zdaniem Rzecznika przepisy te naruszają także zasadę ciągłości stosunku pracy w razie przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę, wynikającą z art. 231 k.p.

Poza tym regulacje są niezgodne z prawem wspólnotowym, wynikającym z dyrektywy 2001/23/WE. W tej kluczowej dla ochrony praw nabytych pracowników regulacji zawarta jest (art. 3 ust. 1 dyrektywy) zasada automatyzmu, zgodnie z którą prawa pracowników wynikające z umowy bądź stosunku pracy przechodzą na nowego pracodawcę.

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, uwzględniającego stosowne przepisy prawa unijnego i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, likwidacja o charakterze formalnym, ograniczająca się do likwidacji podmiotu prawa będącego pracodawcą, bez likwidacji zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym, jako zorganizowanej placówki zatrudnienia, nie wyłącza konsekwencji prawnych określonych w art. 231 k.p.

Dlatego – pisze RPO do Marszałka Senatu - niezbędna jest analiza przepisów ustawy określających powstanie i funkcjonowanie Instytutu pod kątem konsekwencji prawnych określonych w art. 231 k.p.

III.7044.100.2018

Konsolidacja służb celno-skarbowych w świetle skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich

Data: 2018-11-09

9 listopada 2018 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wziął udział w posiedzeniu Sejmowej Komisji Finansów Publicznych. W zainteresowaniu Rzecznika pozostawała część posiedzenia poświęcona ocenie działań Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz podległych dyrektorów izb administracji skarbowej w zakresie przestrzegania prawa, transparentności i sprawiedliwości przy przedkładaniu propozycji pracy lub służby pracownikom lub funkcjonariuszom KAS. Członkom Komisji udostępniony został, pozostający w bezpośrednim związku z problematyką spotkania, raport na temat „Konsolidacji służb celno-skarbowych w świetle skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich”. 

Ograniczenia w ubieganiu się o urząd sędziego przez część absolwentów KSSiP naruszają zasady konstytucyjne. RPO pisze do MS

Data: 2018-11-09
  • Absolwenci Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury skarżą się na ogranicznia w ubieganiu się o stanowisko sędziego sądu rejonowego w trybie konkursowym
  • Chodzi o 70 osób, które po zdanym egzaminie sędziowskim i stażu referendarskim, nie zdecydowały się ubiegać o stanowiska asesora sądowego
  • Ich sytuację pogorszyła nowelizacja ustawy o KSSiP z 2017 r., która ograniczyła możliwość ubiegania się o urząd sędziego do pięciu lat od jej wejścia w życie
  • Według RPO narusza to zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa wobec wysoko wykwalifikowanych osób, które chcą podjąć służbę w sądownictwie

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły skargi osób, które po wejściu w życie nowelizacji ustawy o KSSiP z 11 maja 2017 r. mają ograniczoną do pięciu lat możliwość ubiegania się o stanowisko sędziego sądu rejonowego w trybie konkursowym. Adam Bodnar zwrócił się do ministra Zbigniewa Ziobry o doprowadzenie do zniesienia tego ograniczenia czasowego. 

Dotyczy to ok. 70 osób - absolwentów aplikacji sędziowskiej (I i II rocznika), aplikantów sędziowskich (III i IV rocznika) KSSiP oraz referendarzy sądowych i asystentów sędziego, którzy w latach 2011–2016 zdali egzamin sędziowski, a  nie zdecydowali się na ubieganie się o stanowiska asesora sądowego według sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości listy kwalifikacyjnej. Zgodnie z nowelizacją z 2107 r., kandydaci umieszczeni na tej liście, którzy nie dokonali wyboru stanowiska asesora sądowego, mogą ubiegać się o wolne stanowiska sędziowskie na zasadach sprzed nowelizacji (czyli w trybie konkursowym) w okresie 5 lat od jej wejścia w życie.

W ocenie skarżących, nowelizacja prowadzi do naruszenia art. 60 Konstytucji RP (równy dostęp do służby publicznej) oraz art. 2 Konstytucji RP (zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa). Okres 5 lat jest niewystarczający, aby absolwenci aplikacji sędziowskiej w KSSiP, zainteresowani powołaniem na urząd sędziego, zrealizowali swoje aspiracje zawodowe. Obecnie osoby te są zatrudnione w sądach jako referendarze sądowi.

Rzecznik podkreśla, że w  momencie zdania egzaminu sędziowskiego przez I oraz II rocznik aplikacji sędziowskiej KSSiP droga poprzedzająca dojście do zawodu sędziego nie była jeszcze sprecyzowana. Konieczność odbycia asesury pojawiła się już po zdaniu przez III i IV rocznik aplikantów KSSiP egzaminu sędziowskiego, a wobec I i II rocznika aplikacji sędziowskiej - już po odbytym stażu referendarskim. Staż referendarski, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, był bowiem warunkiem zatrudnienia na stanowisku sędziego.

Działając w zaufaniu do państwa oraz stanowionego przezeń prawa, osoby te poświęciły kilka lat życia na uzyskanie doświadczenia niezbędnego dla objęcia stanowiska sędziowskiego. Na skutek zmiany prawa, działania te okazały się niewystarczające, aby ubiegać się wolne stanowisko sędziego w trybie konkursowym. Na sytuację tych osób wpłynęły czynniki niezależne od ich kompetencji - czyli ponowne wprowadzenie asesury sądowej.

W ocenie Rzecznika nowelizacja z 2017 r. doprowadziła do tego, że egzamin sędziowski tej grupy zawodowej okazał się egzaminem z „określonym czasowo terminem ważności”, a zdobyte przez nich doświadczenie na stanowisku referendarza sądowego - niepotrzebne. Skutkiem 5-letniego ograniczenia jest to, że zdany egzamin sędziowski i odbyty staż referendarski tracą w praktyce moc. Prowadzi to do naruszenia zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa w odniesieniu do grupy wysoko wykwalifikowanych osób, które zamierzają podjąć służbę w wymiarze sprawiedliwości.

Skoro osoby te nie mogą zrealizować swoich ambicji zawodowych w wymiarze sprawiedliwości, to prawdopodobnie odejdą do sektora prywatnego. Tym samym środki publiczne przeznaczone na ich wykształcenie zostaną zmarnowane - podkreśla Adam Bodnar.

Bardzo podobny problem występuje w odniesieniu do dostępu do stanowisk asesorskich i sędziowskich przez osoby, które ukończyły aplikację sądową prowadzoną przy sądach apelacyjnych przed utworzeniem KSSiP (tzw. „starą aplikacją sądową”). W ocenie Rzecznika pierwszeństwo do nominacji sędziowskiej dla absolwentów KSSiP nie może uzasadniać ograniczenia naboru do zawodu m.in. absolwentom „starej aplikacji”.

VII.561.32.2018

RPO do minister Anny Zalewskiej: Rada Dzieci i Młodzieży RP przy MEN powinna być apolityczna i reprezentatywna

Data: 2018-11-08
  • Nabór do Rady Dzieci i Młodzieży Rzeczypospolitej Polskiej przy MEN budzi wątpliwości; są też wątpliwości co do apolityczności  Rady
  • Według RPO, do którego wpłynęła skarga w tej sprawie, Rada powinna być możliwie szeroką reprezentacją dzieci i młodzieży
  • A przy podejmowaniu decyzji i wytyczaniu kierunków działań minister powinien mieć dostęp do różnych środowisk i odmiennych punktów widzenia

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga w imieniu Forum Młodzieży Powiatu Gliwickiego w sprawie rekrutacji do Rady Dzieci i Młodzieży RP przy MEN. Autorzy pisma skarżą się na brak transparentności przy naborze do Rady i wyrażają wątpliwości co do jej apolityczności.

Zadania Rady to wyrażanie opinii i przedstawianie propozycji w kwestiach dotyczących dzieci i młodzieży z działu administracji oświata i wychowanie. Chodzi zwłaszcza o przedstawianie opinii na temat planowanych zmian i propozycji rozwiązań.

Według komunikatu MEN kandydatury do Rady są oceniane na podstawie:

  • zaangażowania w wolontariat,
  • zaangażowania w działalność społeczną oraz życie społeczności lokalnych i życie publiczne (np. członkostwo w samorządzie szkolnym, młodzieżowych radach czy organizacji harcerskiej, uczestnictwo w Sejmie Dzieci i Młodzieży),
  • osiąganych wyników w nauce (np. uzyskania stypendium Prezesa Rady Ministrów lub innych stypendiów, udziału w olimpiadach i konkursach),
  • uzasadnienia własnej kandydatury, przygotowanego przez kandydata.

W opinii Forum Młodzieży Powiatu Gliwickiego, przy wyborze członków Rady kierowano się głównie ich sympatią do partii rządzącej i współpracą z jej przedstawicielami, co stanowiłoby naruszenie zasady równego dostępu do funkcji publicznych.

Według Rzecznika Rada powinna stanowić możliwie szeroką reprezentację dzieci i młodzieży, aby przy podejmowaniu decyzji i wytyczaniu kierunków działań minister miał dostęp do różnych środowisk i odmiennych punktów widzenia. Jest to również istotne z punktu widzenia młodzieży, dla której uczestniczenie w pracach Rady stanowi realizację wolności wyrażania poglądów i zasady równości.

Dbałość o to, aby proces rekrutacji do Rady przebiegał w możliwie transparentny i sprawiedliwy sposób, wzmocniłaby przekonanie młodych ludzi, że Polska jest  dobrem wspólnym wszystkich obywateli i demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk zwrócił się do minister Anny Zalewskiej o wyjaśnienia w tej sprawie.

VII.603.3.2018

Prawo wyboru do władz uczelni - tylko do ukończenia 67. roku życia. RPO wnosi o zmianę przepisów

Data: 2018-11-06
  • Obywatel skarży się na pozbawienie prawa bycia wybranym do władz wyższej uczelni
  • Prawo o szkolnictwie wyższym uniemożliwia to bowiem osobom, które ukończyły 67. rok życia 
  • Budzi to wątpliwości RPO pod kątem ochrony praw obywatelskich
  • Rzecznik wystąpił do wicepremiera Jarosława Gowina o działania w celu usunięcia z ustawy tego ograniczenia wiekowego

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga na pozbawienie biernego prawa wyborczego w wyborach do władz uczelni.

Zgodnie z ustawą z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, członkiem rady uczelni, rektorem, członkiem kolegium elektorów, członkiem senatu, prezydentem i członkiem zgromadzenia federacji oraz członkiem innych organów uczelni publicznych może być jedynie osoba, która nie ukończyła 67. roku życia do dnia rozpoczęcia kadencji.

Ponadto ustawa wprowadza ograniczenia wiekowe co do pełnienia funkcji w instytucjach działających na rzecz wysokiej jakości w systemie szkolnictwa wyższego  i nauki: Polskiej Komisji Akredytacyjnej, Radzie Doskonałości Naukowej i Komisji Ewaluacji Nauki. Ich członkami nie moga być osoby, które ukończyła 70. rok  życia do dnia rozpoczęcia kadencji. Ponadto takie ograniczenie dotyczy też członków Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego, która odpowiada za współdziałanie z organami władzy publicznej w zakresie polityki naukowej państwa oraz współpracę z krajowymi i międzynarodowymi organizacjami z tego obszaru.

Według RPO osoby  pełniące takie funkcje powinny mieć odpowiednie doświadczenie i wiedzę oraz być niekwestionowanymi autorytetami w swoich dziedzinach. Wprowadzone ograniczenie wiekowe wyklucza możliwość pełnienia funkcji przez wybitnych specjalistów, których wiedza i doświadczenie mają kluczowe znaczenie dla odpowiedniej realizacji celów tych organów i instytucji. W tym kontekście wiek osób pełniących funkcje, tak długo, jak spełniają one wymogi posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, nie uzasadnia wprowadzenia tego ograniczenia.

Prawo do wskazania i wybrania osoby cechującej się najwyższym autorytetem, wiedzą i doświadczeniem nie powinno być ograniczone jedynym czynnikiem, jakim jest ukończenie przez kandydata 67. lub 70. roku życia. Zastosowane kryterium wieku wydaje się mieć charakter automatyczny, nieuwzględniający specyfiki działalności organów działających w sferze szkolnictwa wyższego.

Dlatego zastępca RPO Stanisław Trociuk zwrócił się do wicepremiera, ministra nauki i szkolnictwa wyższego Jarosława Gowina o rozważenie podjęcia działań legislacyjnych w celu usunięcia z ustawy tych ograniczeń wiekowych.

VII.7033.13.2018

Krytyczna opinia RPO dla Marszałka Senatu o nowelizacji ustaw sądowych z 20 lipca

Data: 2018-07-24
  • Nowelizacja ustaw sądowych z 20 lipca, którą zajmuje się Senat, budzi poważne wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich
  • RPO powtarza, że nie jest ona odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, w tym Sądu Najwyższego, lecz na aktualną sytuację 
  • Według rzecznika nowelizacja pogłębi kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i trójpodziału władzy
  • Może ona też prowadzić do manipulacji przez prezydenta i premiera przy wyłanianiu kandydatów na I prezesa Sądu Najwyższego oraz do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach

Swe krytyczne uwagi do uchwalonej 20 lipca 2018 r. przez Sejm nowelizacji ustaw m.in. o SN, KRS i o sądach powszechnych Adam Bodnar przesłał marszałkowi Senatu Stanisławowi Karczewskiemu, z prośbą o uwzględnienie ich w toku procesu legislacyjnego. Senacka komisja wniosła już, by nowelizację przyjąć bez poprawek.

W związku z nowelizacją rzecznik zwrócił uwagę na problemy, które wiążą się z zapewnieniem każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Według RPO konieczność przygotowania nowelizacji nie była odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, lecz na aktualną sytuację, jaka zaistniała w wyniku przyjęcia ustaw dotyczących sądownictwa. W ocenie wielu instytucji i organizacji międzynarodowych (Komisji Weneckiej, Komisji Europejskiej, Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka - ODIHR, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ, Grupy Państw Przeciwko Korupcji- GRECO) uznane były one za niespełniające standardów międzynarodowych.

Tryb prac nad projektem rzecznik uznał za wyjątkowo pośpieszny. Zgłoszony przez posłów PiS projekt  wpłynął do Sejmu 11 lipca 2018 r. 20 lipca uchwalił go Sejm. Według RPO wprowadzanie istotnych zmian przez projekty poselskie - co umożliwia ominięcie uzgodnień i konsultacji społecznych - także musi być ocenione negatywnie. Ponadto Adam Bodnar krytycznie ocenił brak niezbędnego okresu vacatio legis.

Zmiany w ustawie o SN

Ustawa obniża do 2/3 ogólną liczbę sędziów SN, która musi być obsadzona, aby Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Dotychczas ustawa o SN stanowi, że Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Kolegium SN, określa regulamin SN, w którym ustali liczbę stanowisk w SN nie mniejszą niż 120. Połączenie obu przepisów wyraźnie pokazuje zagrożenia, na które zarówno RPO, jak i inne podmioty, wskazywały w opiniach do ustawy o SN z 8 grudnia 2017 r. Poprzednia ustawa zakładała uchwalanie regulaminu SN przez Zgromadzenie Ogólne SN, co stanowiło gwarancję niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także gwarancję prawa do sądu. Określenie regulaminu SN przez Prezydenta RP wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który  w ten sposób uzyska przemożny wpływ na treść regulaminu - wskazał RPO.

Według niego obniżenie liczby stanowisk sędziowskich, wymaganych do obsadzenia, by Zgromadzenie Ogólne mogło przedstawić kandydatów na I Prezesa SN, w powiązaniu z ogólnym uprawnieniem do określenia liczby sędziów SN, oznaczać będzie możliwość wywarcia istotnego wpływu przez Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów, jako organy władzy wykonawczej, na ostatecznie przedstawione kandydatury. 

- Zestawienie wydarzeń ostatnich dni i moment przedłożenia ustawy wyraźnie potwierdza, że propozycja zmian nie wynika z potrzeby zapewnienia sprawnego funkcjonowania SN, lecz jest odpowiedzią na wydarzenia, jakie miały miejsce w ostatnich dniach i uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której sędziowie uznali, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof. dr hab. Małgorzata Gersdorf – napisał Adam Bodnar.

Dziś do podjęcia uchwały Zgromadzenia Ogólnego w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko I Prezesa SN wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Jeżeli uchwały nie podjęto ze względu na brak wymaganego kworum, do podjęcia uchwały na kolejnym posiedzeniu wymagana jest obecność co najmniej 3/5 liczby sędziów SN, a zatem – przy uwzględnieniu, że do wyboru miało dojść, gdy obsadzonych będzie 110 stanowisk – wymagane kworum to 66 sędziów. Po zmianach to Prezydent RP i Prezes Rady Ministrów w istocie ustalą, ile będzie musiało być obsadzonych stanowisk, by Zgromadzenie Ogólne musiało przedstawić kandydatury i będą mogli tą liczbą manipulować dla osiągnięcia doraźnych celów politycznych, nie kierując się przy tym prawem obywateli do niezależnego sądu – ocenił RPO.

Ustawa wprowadza też zmiany ws. wprowadzonego ustawą o SN z 8 grudnia 2017 r. wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów. Zapisano w niej, że KRS będzie mogła wyrazić zgodę na łączenie tych obywatelstw, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa i konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem RPO brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie mają nie tylko polskie obywatelstwo. Wcześniej RPO wskazywał na niekonstytucyjność tego zapisu, bo pozwala odsunąć od orzekania sędziów posiadających inne obywatelstwo.

Zmiany w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa

Zmiany oznaczają pozbawienie kandydatów do SN prawa do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego - co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawa przewiduje bowiem odejście od obowiązującej dotychczas zasady, zgodnie z  którą wniesienie odwołania wstrzymywało procedurę obsadzania danego miejsca w  SN. Jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. Tym samym, w istocie odwołanie staje się instytucją iluzoryczną, bowiem nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, a niepowołanej przez KRS do SN, miejsce to będzie już mogło być obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.

W uzasadnieniu napisano, że zmiany „gwarantują wyłączenie możliwości obstrukcji postępowań nominacyjnych” w SN. Może to prowadzić do wniosku, że projekt jest odpowiedzią na możliwość zgłoszenia kandydatury na sędziego SN przez dużą liczbę osób spełniających wymagane kryteria. Według RPO częste nowelizowanie prawa, w celu odpowiadania na zapowiedzi działań obywateli, poprzez uruchamianie działań wszystkich uczestniczących w procesie legislacyjnym podmiotów władzy publicznej, nosi cechę sytuacyjności właściwej dla procesu stosowania, nie zaś stanowienia prawa. Ustawodawca, inicjując w krótkich odstępach czasu proces legislacyjny, nie pozwala na sprawdzenie się w praktyce dopiero co uchwalonych norm prawnych, przyznając się jednocześnie, że uchwalone przed chwilą przepisy nie były przemyślane i nie były obliczone na długie trwanie - podkreślił Adam Bodnar.

Jego zastrzeżenia budzi również przepis, że KRS odrzuci odwołanie niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne. Może to pozbawić osobę ubiegającą się o  stanowisko prawa do odwołania, bez żadnego uzasadnienia. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku uzasadnienia odrzucenia. Nie będzie to kontrolowane przez żaden organ, zwłaszcza przez sąd, co narusza  art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 EKPC. Narusza to zasadę równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Według ustawy w uzasadnionych przypadkach przewodniczący KRS będzie mógł wyznaczyć zespół składający się nie z trzech, lecz z większej liczby członków Rady. Zespół taki mógłby opracować listę rekomendowanych kandydatów do SN nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych ustawą dokumentów. Przygotowując rekomendację, zespół nie będzie zatem musiał uwzględniać „doświadczenia zawodowego, w  tym doświadczenia w stosowaniu przepisów prawa, dorobku naukowego, opinii przełożonych, rekomendacji, publikacji i innych dokumentów dołączonych do karty zgłoszenia” ani „opinii kolegium właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów”. Budzi to istotne zastrzeżenia RPO co do prawidłowości procedury wyboru kandydatów i może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad transparentności procedur powoływania sędziów - art. 60 Konstytucji RP, ale także art. 45 Konstytucji RP i prawa obywateli do niezależnego sądu.

Zmiany w Prawie o ustroju sądów powszechnych

Wątpliwości rzecznika budzi zapis prowadzący do zniesienia dotychczasowej zasady kworum wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dla ważności uchwały przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Ustawa znosi ten wymóg, wprowadzając zasadę „bezwzględnej większości głosów” dla podjęcia wiążącej uchwały przez organy samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.

RPO uznaje za bardzo niepokojący brak zasady kworum przy podejmowaniu uchwał przez organy kolegialne sądów, których skutki dotyczą wszystkich członków środowiska. W uzasadnieniu nie podano motywów takiego zapisu. Według RPO jednym z możliwych scenariuszy jest ewentualność zwoływania posiedzeń zgromadzeń lub zebrania sędziów - bez informowania o tym wszystkich uprawnionych do udziału, lecz jedynie tych „przychylnych” władzom sądu, a  następnie podejmowania w tak ograniczonym składzie wiążących środowisko sędziowskie uchwał bezwzględną większością głosów. W ocenie Adama Bodnara może to prowadzić do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych.

Ustawa przekazuje KRS kompetencję rozpatrywania odwołań sędziego lub asesora sądowego, któremu zmieniono podział czynności zmieniający zakres jego obowiązków, w szczególności co do przeniesienia do innego wydziału sądu. Dziś kompetencja ta należy do kolegium sądu apelacyjnego. W ocenie rzecznika brak uzasadnienia zmiany skłania do przyjęcia tezy, iż jest to wynik podporządkowania nowej KRS czynnikom politycznym - co umożliwia przedstawicielom władzy ustawodawczej i wykonawczej pośredni wpływ na decyzje odnoszące się do spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem sądownictwa. RPO negatywnie ocenia zmianę jako prowadzącą do ograniczenia uprawnień przedstawicieli kolegium wybranych przez samorząd sędziowski na rzecz organu wybranego przez polityków, jakim jest obecna  KRS.

W ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wprowadzono górne ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i  prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. Rzecznik ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP.

Uwagi ogólne

RPO wskazał, że zgodnie z Regulaminem Sejmu projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie, w którym powinny znaleźć się m.in. przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i  prawne. Taka analiza w uzasadnieniu nie została przeprowadzona prawidłowo, co jednak nie skłoniło Marszałka Sejmu do zwrócenia projektu wnioskodawcy. Autorzy projektu podają, że  wywołuje on pozytywne skutki społeczne, nie wskazują jednak, na  czym opierają takie stwierdzenie.  

Zdaniem Adama Bodnara uchwalenie ustawy w tym kształcie wyłącznie pogłębi istniejący kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i  trójpodziału władzy. Tym samym trudno jest mówić o pozytywnych skutkach.

Rzecznik ma też wątpliwości co do zgodności ustawy z prawem europejskim. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że - co wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w  sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas - art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym (czyli zarówno sądom powszechnym, jak i SN). Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach. Każde państwo członkowskie musi zatem zapewnić, by organy należące do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej, a zatem były organami niezależnymi od władzy wykonawczej czy ustawodawczej – wskazał RPO.

VII.510.2.2017

Możliwość sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości wobec kandydata na wykładowcę KSSiP budzi wątpliwości konstytucyjne

Data: 2018-07-24
  • Możliwość wiążącego sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości wobec kandydata na wykładowcę Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury budzi poważne wątpliwości konstytucyjne Rzecznika Praw Obywatelskich
  • Prowadzi to bowiem do nadmiernego wpływu władzy wykonawczej na obsadę kadry placówki, której celem jest szkolenie sędziów i prokuratorów
  • Rzecznik uznaje to także za arbitralne ograniczenie konstytucyjnego prawa równego dostępu do służby publicznej i do informacji oraz za naruszenie transparentności działania władz

Adam Bodnar wystąpił do ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry o rozważenie zainicjowania zmian legislacyjnych w tej sprawie.

Zgodnie z ustawą z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Minister Sprawiedliwości może zgłosić sprzeciw wobec kandydatów na wykładowców szkoły w terminie 21 dni od przedstawienia mu kandydatów. Sprzeciw jest wiążący. Nie jest przewidziana żadna procedura odwoławczej od takiej decyzji ministra; nie wymaga tez ona żadnego uzasadnienia.

Ustawa przewiduje, że wykładowcami KSSiP mogą być sędziowie, prokuratorzy i nauczyciele akademiccy oraz  inne osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z określonej dziedziny, a także sędziowie i prokuratorzy w stanie spoczynku.

W związku ze skargą, jaka wpłynęła do BRPO rzecznik powziął wątpliwości co do zgodności takiego sprzeciwu z konstytucyjnymi oraz demokratycznymi standardami.

Mając na względzie, że celem KSSiP jest szkolenie wstępne oraz ustawiczne kadr sądownictwa i prokuratury w Polsce, niepożądana jest sytuacja, w której Minister Sprawiedliwości ma decydujący wpływ na proces naboru kandydatów na wykładowców w opisany sposób. W ocenie rzecznika prowadzi to do nadmiernego wpływu władzy wykonawczej na proces obsady kadry wykładowców szkoły, która odpowiada za właściwe przygotowanie do wykonywania zawodu sędziego.

Adam Bodnar podkreślił, iż kwestionowany przepis pomija okoliczność, że zgłoszenie sprzeciwu jest decyzją personalną, która mimo takiego charakteru nie wymaga od ministra żadnego uzasadnienia. Stwarza to zagrożenie stosowania tej normy przez ministra w sposób arbitralny i nieweryfikowalny. Ustawa  nie wskazuje na żadne powody, z uwagi na które dana osoba nie mogłaby zostać wykładowcą KSSiP. Uniemożliwia to poznanie motywów sprzeciwu wobec kandydatury - uprzednio pozytywnie zaopiniowanej przez Radę Programową szkoły.

Dlatego - zdaniem rzecznika – sposób uregulowania sprzeciwu ministra wobec kandydata na wykładowcę prowadzi do arbitralnych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki, takich jak prawo równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Na jego treść składa się również prawo dostępu do informacji, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Z prawami tymi koresponduje obowiązek informacyjny względem osób, które nie zostały powołane na stanowisko wykładowcy KSSiP, wynikający z art. 61 Konstytucji - tak aby wiedziały one, jakich wymogów prawnych, zdaniem ministra, nie spełniają.

Ponadto przepis ten narusza zasady leżące u podstaw idei demokratycznego państwa prawa, takie jak transparentność działania organów władzy publicznej. Możliwość oceny motywów rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości, w świetle wartości konstytucyjnych, jest wymogiem wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy, nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej, winny równocześnie liczyć się z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji - wskazał Adam Bodnar.

VII.511.37.2016

RPO pisze do premiera w sprawie zakazu podwójnego obywatelstwa sędziów

Data: 2018-05-24
  • Rzecznik Praw Obywatelskich upomina się u premiera, aby Minister Sprawiedliwości odpowiedział na wystąpienie RPO ws. niekonstytucyjności zakazu posiadania obywatelstwa innego państwa przez sędziów
  • Od lutego resort nie odpowiedział na wystąpienie, choć jest to obowiązek prawny, a termin na to wynosi 30 dni
  • Zbieranie przez resort oświadczeń sędziów o ich obywatelstwie to przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej - uważa Adam Bondar
  • Poprosił GIODO o zbadanie sprawy i o nakazanie Ministrowi Sprawiedliwości zaprzestania przetwarzania tych danych 

 Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym z 8 grudnia 2017 r. zmieniła m.in. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z nią, sędzia, asesor sądowy i ławnik, który nie spełnia wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, powinien w ciagu 6 miesięcy od wejścia ustawy w życie zrzec się obywatelstwa obcego państwa. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, stosunek służbowy sędziego albo asesora sądowego wygasa.

Ustawa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.  Sędzia mający obywatelstwo także inne niż polskie - który się go nie zrzeknie do 4 października - traci prawo do orzekania. Według prasy resort sprawiedliwości rozesłał sądom pismo o odebranie odpowiednich oświadczeń od wszystkich sędziów.  

RPO: przepis niezgodny z Konstytucją

Jeszcze podczas prac nad projektem w listopadzie 2017 r. Adam Bodnar wskazywał Marszałkowi Sejmu, że w projekcie ustawy o SN zawarto przepis skutkujący ograniczeniem dostępu do służby publicznej wobec sędziów, asesorów i ławników

W wystąpieniu do ministra Zbigniewa Ziobry z 15 lutego 2018 r. Rzecznik  podkreślał, że wprowadzenie takiego automatyzmu jest niedopuszczalne w świetle art. 180 ust. 2 Konstytucji. Głosi on: „Złożenie sędziego z urzędu (…) wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie”. - Oznacza to, że żaden inny organ władzy publicznej nie może mieć kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie - pisał RPO. Przepis ten jest ponadto niezgodny z art. 180 ust. 1 Konstytucji o tym, że sędziowie są nieusuwalni. Rzecznik uważa, że jest też on sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

Dodatkowe wątpliwości RPO co do konstytucyjności przepisu wzbudza fakt, iż z przyczyn niezależnych od osoby ubiegającej się o zrzeczenie obywatelstwa - a nie od wyłącznej jej woli i działań - zależeć będzie, czy procedura zrzeczenia się obywatelstwa innego państwa w celu możliwości dalszego sprawowania urzędu zostanie skutecznie zakończona w pół roku.

Apel do premiera

W piśmie do premiera Mateusza Morawieckiego z 23 maja 2018 r. Adam Bodnar przywołał swą argumentację z wystąpienia do Zbigniewa Ziobry, na które wciąż nie wpłynęła odpowiedź. Wystąpienie to RPO załączył w piśmie do premiera.

- Chciałbym zwrócić Panu Premierowi uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy 3 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku - napisał Adam Bodnar.  

- Udzielenie Rzecznikowi powyższych informacji jest obowiązkiem prawnym i niedotrzymanie ustawowego terminu z przyczyn nieuzasadnionych nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też z ubolewaniem przyjmuję brak odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości na moje wystąpienie - głosi pismo RPO. Zwrócił się on do premiera o osobiste zainteresowanie się tą kwestią.

Prośba do GIODO o reakcję

Z kolei w piśmie do Edyty Bielak-Jomaa, generalnego inspektora ochrony danych osobowych, rzecznik napisał o doniesieniach medialnych i skargach wpływających do Biura RPO w kwestii zbierania przez Ministerstwo Sprawiedliwości od sędziów oświadczeń o posiadanym obywatelstwie. Według RPO Ministerstwo przetwarza w ten sposób dane osobowe, działając  bez wymaganej konstytucyjnie (art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) podstawy prawnej.

-  Ustawa o SN nie przewiduje podstawy do gromadzenia tego typu danych przez Ministra Sprawiedliwości. W mojej ocenie nie znajduje zastosowania żadna z przesłanek, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - zaznaczył Adam Bodnar.

Zwrócił się do GIODO o zbadanie sprawy i podjęcie działań zgodnie z kompetencjami wynikającymi z ustawy o ochronie danych osobowych z 1997 r. (ewentualnie z aktów prawnych o ochronie danych, które zaczną obowiązywać od 25 maja 2018 r.).

Ponadto Rzecznik wystąpił do GIODO o nakazanie zaprzestania przetwarzania danych przez Ministra Sprawiedliwości, które zostały zebrane bez podstawy prawnej.

VII.561.8.2017

RPO: nie ma przejrzystych kryteriów wyboru kandydata na stanowisko prokuratorskie

Data: 2018-04-30
  • Nie ma przejrzystych kryteriów wyboru kandydata na stanowisko prokuratorskie - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich
  • Prokurator Krajowy ma pełną dowolność przy powoływaniu na stanowisko -  nie istnieje zaś procedura odwoławcza od niewystąpienia przez niego o takie powołanie
  • Pozbawia to osobę ubiegającą się o stanowisko konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach - podkreśla Adam Bodnar

RPO wystąpił w tej sprawie do Ministra Sprawiedliwości.

Do Rzecznika zgłosiła się skarżąca, która zgłosiła swą kandydaturę na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej. Była ona jedyną kandydatką. Jej kwalifikacje pozytywnie ocenił wizytator prokuratury okręgowej. Została też pozytywnie zaopiniowana przez Kolegium Prokuratury Okręgowej.

Prokurator Krajowy nie skierował wniosku do Prokuratora Generalnego o powołanie skarżącej na stanowisko - mimo wykazania, zgodnie z wymogami ustawowymi, że ma ona doświadczenie zawodowe oraz  wzorowo i sumiennie wypełnia obowiązki.

Decyzje trzeba uzasadniać

Decyzja Prokuratora Krajowego nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia, co stoi w  sprzeczności z zasadami państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) – napisał Adam Bodnar.

Jego zdaniem dowolność podejmowania decyzji przez Prokuratora Krajowego oraz brak transparentnych kryteriów wyboru kandydata na stanowisko prokuratorskie rodzą wątpliwości co do zgodności z art. 60 Konstytucji RP. Przewiduje on prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Niemożność odwołania się – niekonstytucyjna

Tryb decyzyjny Prokuratora Krajowego nie zawiera elementów, które pozwoliłyby uznać, że jest to procedura transparentna.  Prawo o prokuraturze nie przewiduje też żadnej procedury odwoławczej od zaniechania przekazania przez Prokuratora Krajowego do Prokuratora Generalnego wniosku o powołanie na stanowisko prokuratora rejonowego.

Uniemożliwia to weryfikację, czy dostęp do służby publicznej odbywa się na jednakowych zasadach. Tego typu mechanizm prowadzi do pozbawienia obywatela polskiego ubiegającego się o stanowisko w służbie publicznej prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP – uznał Rzecznik.

Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K 21/99). Uznano w nim, że art. 60 Konstytucji odnosi się do praw o  bezwzględnym zakazie zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Każda osoba będąca obywatelem polskim i korzystająca z pełni praw publicznych ma być traktowana na jednakowych zasadach, co zakłada weryfikowalność kryteriów naboru do służby.

Art. 60 Konstytucji – pustą deklaracją?

Gdyby przyjąć, że Prokurator Krajowy na mocy aktu dyskrecjonalnego i nie podlegającego żadnej kontroli może pozbawić obywatela dostępu do służby publicznej, to należałoby uznać, że w tym przypadku art. 60 Konstytucji RP jest wyłącznie pustą deklaracją - podkreślił RPO.

W jego ocenie przyjęty w Prawie o prokuraturze model rekrutacji na pierwsze stanowisko prokuratorskie jest również sprzeczny z wypracowanymi przez organy Rady Europy rekomendacjami zatrudniania prokuratorów. Wskazano w nich m.in., że państwa członkowskie powinny m.in. dokonywać rekrutacji, awansu i przeniesień prokuratorów zgodnie z uczciwymi i  bezstronnymi procedurami, wykluczającymi dyskryminację. Mają też udostępniać prokuratorom satysfakcjonującą procedurę zażaleniową.

Rzecznik zwrócił się do ministra Zbigniewa Ziobry o zajęcie stanowiska w całej sprawie.

VII.511.1.2018

 

Wątpliwości Rzecznika wobec podstawy prawnej naboru do Służby Ochrony Państwa

Data: 2018-03-12
  • Rzecznik Praw Obywatelskich ma wątpliwości co do podstawy prawnej naboru do Służby Ochrony Państwa, która zastąpiła Biuro Ochrony Rządu. Adam Bodnar poprosił komendanta SOP o wyjaśnienia, na podstawie jakich przepisów taki nabór jest prowadzony.
  • RPO napisał w liście do komendanta, że z informacji na stronie internetowej SOP wynika, iż prowadzony jest stały nabór do formacji.

Ustawa o SOP z 8 grudnia 2017 r. weszła w życie 1 lutego 2018 r. Zgodnie z jej przepisem przejściowym, wszczęte i niezakończone przed jej wejściem w życie postępowania kwalifikacyjne do BOR stają się postępowaniami kwalifikacyjnymi do SOP. Postępowania wszczęte przed 1 lutego są, za zgodą kandydatów, kontynuowane, a dokonane przed tą datą etapy postępowania kwalifikacyjnego uznano za ważne. Od 1 lutego nabór do Służby następuje zatem na podstawie ustawy o SOP - dodał Adam Bodnar. W przeciwnym wypadku utrzymano by w mocy odpowiedni akt wykonawczy, wydany na podstawie ustawy o Biurze Ochrony Rządu, co nie nastąpiło.

Adam Bodnar zaznaczył, że zgodnie z ustawą o SOP minister właściwy do spraw wewnętrznych określi rozporządzeniem m.in. zakres informacji o planowanym postępowaniu kwalifikacyjnym; dokumenty, które należy złożyć; sposób oceny kandydatów; zasady przeprowadzania testu ich sprawności fizycznej i badań psychologicznych.

„Tymczasem z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji wynika, że prace legislacyjne nad projektem rozporządzenia nie zostały jeszcze zakończone, mimo że ustawa weszła w życie z dniem 1 lutego 2018 r.” - napisał Adam Bodnar. Projekt tego rozporządzenia szczegółowo określa poszczególne etapy postępowania kwalifikacyjnego. Bodnar podkreśla, że trudno byłoby np. przeprowadzić test sprawności fizycznej kandydata bez „Zakresu i sposobu przeprowadzania testu sprawności fizycznej oraz sposobu oceny jego wyników” (precyzuje je załącznik nr 5 do projektu rozporządzenia - stan na 23 stycznia 2018 r.).

Rzecznik zwrócił się do komendanta SOP z prośbą o wyjaśnienie, na podstawie jakich przepisów prowadzony jest stały nabór do Służby - jeżeli dotychczasowe rozporządzenie utraciło moc obowiązującą, a nowe nie weszło jeszcze w życie.

WZF.603.1.2018

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie funkcjonariuszek Służby Celnej, którym nie zaproponowano przejścia do Krajowej Administracji Skarbowej (KAS)

Data: 2018-01-25
  • Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badał sprawę funkcjonariuszek, którym nie zaproponowano przejścia do utworzonej niedawno Krajowej Administracji Skarbowej (nie zostały zwolnione, ale z mocy ustawy ich stosunek służbowy został wygaszony). Do kilku postępowań w tego typu sprawach przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich.
  • WSA wskazał, że w takiej sytuacji – pomimo braku jednoznacznej regulacji - KAS powinna wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego. Dzięki temu funkcjonariusze będą mogli zaskarżyć tę decyzję do sądu. Tak jest w przypadku decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza.
  • Sąd podkreślił, że brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, należy uznać za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich wspiera funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, którym nie zaproponowano nowych warunków zatrudnienia albo służby w KAS. Dlatego przystąpił do kilku postępowań sądowo-administracyjnych w przedmiocie bezczynności Dyrektorów Izb Administracji Skarbowych (DIAS).

W opinii Rzecznika brak pisemnej propozycji w sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza wskazuje, że niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie braku działania organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Powstrzymując się od działania w sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza KAS i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki służby, to a contrario brak propozycji służby kształtuje treść stosunku służbowego, tym samym okoliczność wygaśnięcia stosunku służbowego oznaczająca dla funkcjonariusza zwolnienie ze służby powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu przez właściwy organ decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby.

Za wydaniem decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby przemawia również treść art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS nakazującego traktowanie trybu z ust. 1 jak zwolnienie ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego należy potraktować, jako szczególny tryb zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Oznacza to, że od wydanej przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych (DIAS) decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby w tym szczególnym trybie, zgodnie z art. 276 ust. 2-6 ustawy o KAS, funkcjonariuszowi przysługiwać będzie odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Szefa KAS a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji spoczywa na organie (w tym przypadku KAS). Tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje bowiem prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby.

Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Orzeczenia są nieprawomocne.

Rzecznik w sprawie zasad dotyczących kandydowania na stanowisko starszego asystenta sędziego

Data: 2018-01-23
  • Rzecznik zwraca uwagę na zasady kandydowania na stanowisko starszego asystenta sędziego.
  • RPO napisał do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o usunięcie wymogu braku karalności za przewinienie dyscyplinarne”.

Rzecznik Praw Obywatelskich z satysfakcją przyjął zmianę przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych odnoszących się do zasad i wymogów, jakie muszą spełnić kandydaci na stanowisko starszego asystenta sędziego. Z tą kwestią związany był problem braku podstawy prawnej odpowiedzialności dyscyplinarnej asystenta sędziego. Obecne brzmienie art. 155 § 3b pkt 1 ustawy przewiduje, że: „na stanowisku starszego asystenta sędziego może być zatrudniony asystent, który zajmował stanowisko asystenta sędziego przez co najmniej dziesięć lat i uzyskiwał pozytywne okresowe oceny”. Wymóg polegający na niekaralności dyscyplinarnej w procedurze kwalifikacyjnej na stanowisko starszego asystenta sędziego, zgodnie z postulatem Rzecznika, został zatem skutecznie wyeliminowany z porządku prawnego.

Jednocześnie analogiczny problem występuje w przypadku art. 27a § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, który przewiduje, że: „na stanowisku starszego asystenta sędziego może być zatrudniony asystent sędziego, który zajmował stanowisko asystenta sędziego przez co najmniej pięć lat, nie był karany za przewinienia dyscyplinarne, a także uzyskiwał pozytywne okresowe oceny kwalifikacyjne”.

Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz rozważenie zainicjowania stosownej zmiany art. 27a § 2 P.u.s.a. poprzez usunięcie z tego przepisu wymogu „braku karalności za przewinienie dyscyplinarne”.

VII.561.5.2016

RPO zwraca uwagę na problemy kandydatów na biegłych rewidentów

Data: 2018-01-19
  • W przypadku niezaliczenia egzaminu na biegłego rewidenta, osoba która przystąpiła do egzaminu i ma wątpliwości, co do tego czy jej arkusz egzaminacyjny został poprawnie oceniony nie może skopiować swojej pracy. Wzory poprawnych rozwiązań nie są także dostępne publicznie.
  • Zdaniem RPO należałoby zmienić zasady procedury odwoławczej w postępowaniu kwalifikacyjnym na biegłego rewidenta.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na ograniczanie praw kandydatów na biegłych rewidentów w przypadku, gdy podczas wglądu do niezaliczonej pracy w postępowaniu kwalifikacyjnym chcieliby skopiować oceniony arkusz. Problem stanowi również kwestia dostępu do informacji zawierających wzory poprawnych rozwiązań i odpowiedzi z tych egzaminów.

W ocenie Rzecznika kandydat na biegłego rewidenta powinien mieć prawo do utrwalenia treści własnej pracy egzaminacyjnej w dowolny dostępny mu sposób oraz powinien zostać poinformowany o wzorach prawidłowych odpowiedzi z przeprowadzonych egzaminów.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz prawo do weryfikacji zgodności z prawdą informacji zbieranych na jego temat. Z kolei art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje obywatelowi dostęp do informacji publicznej, a za taką należy uznać treść poprawnych odpowiedzi i rozwiązań z przeprowadzonego egzaminu na biegłego rewidenta.

Tymczasem z przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (dalej: ustawa o biegłych rewidentach) wynika, że ustawodawca zobowiązał Komisję Egzaminacyjną do publikowania jedynie przykładowych pytań i zadań. Ponadto, kandydatowi na biegłego rewidenta przysługuje prawo wglądu do pracy egzaminacyjnej oraz prawo sporządzania notatek dotyczących treści pracy egzaminacyjnej na potrzeby odwołania. Notatki można jednak sporządzać odnośnie do tych pytań testowych lub zadań sytuacyjnych, za które kandydat nie uzyskał maksymalnej liczby punktów.

Zdaniem Rzecznika w przypadku wprowadzenia do porządku prawnego powyższych przepisów ustawodawca nie wskazał, jakie wartości konstytucyjne przemawiają za wprowadzeniem opisanego ograniczenia wobec kandydatów na biegłego rewidenta. W konsekwencji uznać należy, że wskazane rozwiązanie legislacyjne nie spełnia wymogów określonych w Konstytucji.

Ponadto, ograniczenia w postaci publikacji jedynie przykładowych pytań testowych i zadań sytuacyjnych wraz z wykazem prawidłowych odpowiedzi przez Komisję nie da się uzasadnić potrzebą ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a tylko w tym zakresie można zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa dostępu do informacji publicznej. Nie sposób również uznać, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie i nie naruszają istoty wolności i praw. W przekonaniu Rzecznika fakt, że pytania egzaminacyjne wykorzystywane są w kolejnych egzaminach nie jest dostatecznym uzasadnieniem dla ograniczenia praw zdającego w tym zakresie.

Rzecznik zwrócił się do Minister z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie oraz o podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony praw człowieka w trakcie procedury odwoławczej w postępowaniu kwalifikacyjnym na biegłego rewidenta.

Powinniśmy zapewnić skuteczną ochronę praw asesorów sądowych w postępowaniu przed KRS - wystąpienie RPO

Data: 2017-11-13

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie podjęcia odpowiednich działań mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony praw asesorów sądowych w postępowaniu przed KRS.

Krajowa Rada Sądownictwa złożyła sprzeciw wobec powierzenia obowiązków sędziego 265 asesorom, którzy zostali mianowani przez Ministra Sprawiedliwości oraz złożyli wobec niego ślubowanie w dniu 21 września 2017 r.

Możliwość zastosowania art. 45 ustawy o KRS w celu rozwiązania sporu wokół asesorów sądowych 

RPO z ogromną nadzieją przyjął informację o możliwości rozważenia przez KRS skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, zgodnie z którym, „w przypadku ujawnienia nowych okoliczności Rada może z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania ponownie rozpatrzyć sprawę”. Rzecznik w pełni popiera postulat przedstawicieli Stowarzyszenia „Iustitia”, że w obecnej sytuacji konieczne jest znalezienie rozwiązania, które zagwarantuje pełnienie urzędu przez należycie przygotowane do tego osoby. Nie można bowiem zapominać o gwarancjach wynikających z art. 60 Konstytucji, zapewniających każdemu obywatelowi prawo dostępu do służby publicznej na równych zasadach.

Zastosowanie w opisanej sytuacji możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy asesorów przez KRS służyć będzie realizacji zasady sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed KRS oraz dobru wymiaru sprawiedliwości. Zasada ta stanowi jeden z proceduralnych standardów w postępowaniu przed organami władzy publicznej w demokratycznym państwie prawa.

 

Skutki uprawomocnienia się sprzeciwu KRS wobec asesorów sądowych

Należy także zwrócić uwagę na negatywne dla asesorów sądowych skutki uprawomocnienia się wyrażonego wobec nich przez KRS sprzeciwu. W ocenie Rzecznika, istnieje bowiem ryzyko przyjęcia takiej wykładni przepisów ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którą – bez interwencji ustawodawcy –  utracą oni możliwość powołania na stanowisko asesora oraz sędziego.

 

W obecnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do ponownego wpisania asesorów – wobec których wyrażony został sprzeciw przez KRS – na listę sporządzaną przez Dyrektora KSSiP i do ponownego mianowania ich przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko asesorskie. Przyjęcie powyższej interpretacji, przy braku inicjatywy ze strony ustawodawcy, może w rezultacie prowadzić do pozbawienia tych osób szansy na pełnienie urzędu asesora, a także możliwości ubiegania się o urząd sędziego.

 

Prawa osób, które w zdały egzamin sędziowski eksternistycznie, ale nie ukończyły KSSiP

Zaniepokojenie Rzecznika wzbudza również sytuacja prawna osób (referendarzy sądowych i asystentów sędziów), które w latach 2011-2016 zdały egzamin sędziowski, a nie ukończyły aplikacji sędziowskiej w KSSiP. W stosunku do tych osób podnoszone są bowiem wątpliwości, czy  spełniają one przesłanki do powołania na stanowisko asesora sądowego oraz czy zasadne jest stosowanie wobec nich art. 45 ust. 1 ustawy o KRS, a więc możliwość ponownego rozpatrzenia ich sprawy przez KRS.

Z art. 106h pkt 2 P.u.s.p. wynika, iż jednym z warunków mianowania na stanowisko asesora sądowego jest  ukończenie aplikacji w KSSiP. Niemniej jednak, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej stanowił lex specialis – był szczególną podstawą do wpisania osób, które zdały egzamin sędziowski, ale nie odbyły aplikacji w KSSiPna listę sporządzoną przez Dyrektora KSSiP, która była następnie podstawą do dokonania minowania na asesora sądowego przez Ministra Sprawiedliwości.

Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do uznania bezcelowości wprowadzenia do porządku prawnego art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, a więc do podważenia fundamentalnego założenia demokratycznego państwa prawnego o racjonalności działań prawodawcy. Uniemożliwiłoby również realizację prawa wyrażonego w art. 60 Konstytucji.

 

Język debaty publicznej, a społeczny odbiór asesorów sądowych

Obserwowana postawa asesorów sądowych, polegająca na zachowaniu neutralności w prezentowaniu swoich opinii i stanowisk oraz nieopowiadaniu się po żadnej ze stron sporu, który powstał w związku z ich sytuacją na linii władzy wykonawczej oraz KRS, zasługuje na uznanie.

RPO podkreślił jak ważne jest uwrażliwienie wszystkich uczestników debaty publicznej na kwestię odbioru społecznego asesorów sądowych. Warto powstrzymać się od wypowiedzi dyskredytujących te osoby w odbiorze społecznym, w szczególności zaś od ocen co do wpływu przedstawicieli organów władzy wykonawczej na ich niezależność i niezawisłość. Niestety to może mieć w przyszłości wpływ na ich postrzeganie przez uczestników procesu. Należy mieć na względzie fakt, iż postępowanie dotyczące powołania na stanowisko asesorskie nadal toczy się przed KRS, a dobro wymiaru sprawiedliwości i zachowanie bezstronności w tym postępowaniu przemawiają za rozważnym formułowaniem wypowiedzi na ten temat.

RPO w sprawie sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celnej, którym nie zaproponowano przejścia do nowej Krajowej Administracji Skarbowej

Data: 2017-07-06

Do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o ochronę zwracają się byli funkcjonariusze Służby Celnej, którym do 31 maja nie zaproponowano nowych warunków służby albo zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej (KAS).

Zgodnie z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm. dalej: ustawa wprowadzająca KAS) ich stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Legitymują się oni szczególnym statusem, bowiem w sprawach wynikających ze stosunku służbowego zastosowanie do nich mają przepisy ustawy o Służbie Celnej (art. 165 ust. 3 zd.2). Innymi słowy wymagania kwalifikacyjne wynikające z ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nie mają do nich zastosowania do czasu weryfikacji w trybie art. 170 ustawy wprowadzającej KAS. W tym czasie, mogą oni realizować niektóre zadania wynikające z ustawy o KAS – na specjalnych zasadach określonych w art. 166 ust. 2 i 4 ustawy wprowadzającej KAS.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich

  • z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.
  • w myśl natomiast art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 tej ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Skoro art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej uznaje wygaśnięcie stosunku służbowego za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to należy przyjąć, że okoliczność ta powinna zostać potwierdzona decyzją administracyjną, mającą w tym zakresie charakter deklaratoryjny. Decyzja taka powinna potwierdzać, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza.

Przyjęcie powyższej koncepcji – w ocenie Rzecznika – znajduje uzasadnienie w treści wymienionych przepisów. Powyższe otwiera z kolei możliwość kontroli tego typu decyzji przez sądy administracyjne, nie tylko z punktu widzenia zgodności z ustawą wprowadzającą KAS, lecz także z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji).  

W przypadku zwłoki w zakresie wydania decyzji przez właściwe organy należy zwrócić się do nich z wezwaniem do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, a następnie w razie dalszej zwłoki - do wojewódzkiego sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu.

Z uwagi na bezprecedensowy charakter wygaszania stosunków służbowych nie sposób przewidzieć ostatecznego rezultatu przedstawionego trybu odwołania. Jednak Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyklucza możliwości przystąpienia do wybranych postępowań sądowo-administracyjnych w celu ochrony praw i wolności obywatelskich funkcjonariuszy, z którymi rozwiązano stosunki służbowe.

Rzecznik ponownie pisze w sprawie praw pracowników Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych

Data: 2017-07-04

Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje swoje krytyczne stanowisko wobec regulacji zawartej w art. 51 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, ponieważ stwarza ona podstawę do podejmowania arbitralnych decyzji o przedstawieniu propozycji nowych warunków pracy tylko niektórym pracownikom likwidowanych agencji. W powołanej ustawie nie ustalono żadnych kryteriów, którymi należałoby się kierować przy podejmowaniu decyzji o zaproponowaniu albo niezaproponowaniu nowych warunków pracy i płacy, zaś pracownikom przysługuje bardzo ograniczona możliwość kontroli sądowej mechanizmów wygaśnięcia stosunku pracy.

Zakwestionowane rozwiązania są dla pracowników likwidowanych instytucji mniej korzystne, niż zasady obowiązujące w sektorze prywatnym. W rzeczywistości umożliwiają bowiem „grupowe” zwolnienia bez zobiektywizowanej oceny przydatności poszczególnych pracowników dla urzędu będącego następcą prawnym likwidowanej jednostki i dużą dowolność w wyborze pracowników, którzy otrzymają szansę kontynuacji zatrudnienia.

Arbitralność zakwestionowanej regulacji jest szczególnie rażąca dlatego, że w roli pracodawcy występuje w tym wypadku państwo. Ponadto, trudno uznać, że powołana w uzasadnieniu projektu ustawy potrzeba uniknięcia zagrożenia ciągłości realizacji zadań wymagała zastosowania konstrukcji wygaszania stosunków pracy. Przy przenoszeniu zadań i funkcji zlikwidowanych Agencji: Rynku Rolnego oraz Agencji Nieruchomości Rolnych, możliwe było, zdaniem Rzecznika, zastosowanie regulacji kodeksowych.

Rzecznik nie podzielił także stanowiska Ministra, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zastosowanie mechanizmu selektywnego wygaszania stosunków pracy nie nasuwa konstytucyjnych zastrzeżeń. W przekonaniu Rzecznika mechanizm ten wymaga krytycznej oceny, w szczególności na tle wzorców wynikających z art. 2 oraz art. 60 Konstytucji.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie.

 

Proces przygotowania propozycji pracy albo służby dla pracowników i funkcjonariuszy Izb Administracji Skarbowych

Data: 2017-06-05

Do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o pomoc zwracają się byli funkcjonariusze Izb Celnych realizujących zadania na rzecz całej formacji. Chodzi między innymi o Centrum Organu Wierzyciela (COW) Izby Celnej w Szczecinie, Centrum Informacji Służby Celnej Izby Celnej w Katowicach czy Centrum Rozliczeń Izby Celnej w Krakowie.

Wskazują oni na nieprawidłowości w trakcie przeprowadzania procesu klasyfikacji do nowej Służby Celno-Skarbowej przez Zespół Wspomagający Proces Przygotowania Propozycji Pracy albo Służby dla Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie.

Zastępca rzecznika praw obywatelskich Krzysztof Olkowicz zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o zbadanie opisanych nieprawidłowości oraz o przedstawienie informacji o:

  • nowym miejscu pełnienia służby,
  • nowych warunkach zatrudnienia/służby zaproponowanych funkcjonariuszom wyżej wskazanych jednostek organizacyjnych Służby Celnej,
  • oraz liczby osób, którym nie przedstawiono propozycji nowych warunków zatrudnienia/służby w Krajowej Administracji Skarbowej - według stanu na dzień 1 czerwca 2017 r. (WZF.7043.60.2017)

RPO: Połączenie Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych może naruszać prawa pracownicze

Data: 2017-05-18

Do Rzecznika Praw Obywatelskich docierają sygnały od pracowników Agencji Rynku Rolnego oraz pracowników Agencji Nieruchomości Rolnych, którzy obawiają się utraty zatrudnienia w związku ze zniesieniem tych Agencji i utworzeniem, z dniem 1 września 2017 r., Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa w terminie do 31 maja 2017 r. Pełnomocnik Krajowego Ośrodka albo Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaproponuje pracownikom, na piśmie, zatrudnienie w Krajowym Ośrodku albo w Agencji. W terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji, pracownicy zostali zobowiązani do złożenia oświadczenia o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków zatrudnienia. Pracownicy, którzy złożyli oświadczenie o przyjęciu zaproponowanych warunków zatrudnienia, staną się z dniem 1 września 2017 r. odpowiednio pracownikami Krajowego Ośrodka albo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pracownikom, którym w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie zostanie zaproponowane zatrudnienie, stosunek pracy wygaśnie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Taki sam skutek nastąpi w stosunku do pracowników, którzy odmówią przyjęcia zaproponowanych warunków zatrudnienia oraz w stosunku do pracowników, którzy nie złożą oświadczenia o przyjęciu zaproponowanych warunków zatrudnienia w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji.

Zdaniem Rzecznika przyjęta w ustawie konstrukcja normatywna wygaśnięcia stosunku pracy nasuwa poważne wątpliwości konstytucyjne. Zakwestionowane przepisy nie zawierają bowiem jakichkolwiek przesłanek merytorycznych, którymi powinien kierować się pracodawca, decydując się na to, że stosunek pracy z pracownikami Agencji ustanie poprzez jego wygaśnięcie. Ustawodawca odstąpił zatem od konstytucyjnego obowiązku stworzenia gwarancji prawnych ochrony osoby pracownika przed nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy. Wygaśnięcie stosunku pracy z mocy samego prawa pozbawia tych pracowników w szczególności ochrony sądowej.

Agencja Rynku Rolnego i Agencja Nieruchomości Rolnych są państwowymi osobami prawnymi, powołanymi na podstawie odrębnych ustaw do realizacji zadań państwa. Mają status agencji wykonawczych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś zatrudnieni w nich pracownicy pełnią służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji, gwarantującego obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W przekonaniu Rzecznika zakwestionowane przepisy mogą być narażone na zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przedstawienie stanowiska wobec wątpliwości konstytucyjnych podniesionych w wystąpieniu.

Rzecznik pisze do szefa MSWiA w sprawie odwoływania ze stanowisk kierowniczych w Policji osób zatrudnionych w przeszłości w Milicji Obywatelskiej

Data: 2017-04-27

Do Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócili się z prośbą o pomoc przedstawiciele Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. wielkopolskiego wskazując, że zgodnie z poleceniem MSWiA po 31 grudnia 2016 r. osoby zatrudnione w przeszłości w Milicji Obywatelskiej nie będą mogły zajmować stanowisk kierowniczych w Policji. Z treści nadesłanego pisma nie wynika jednak, w jaki sposób ma nastąpić zwolnienie ze stanowisk służbowych wyżej wymienionych funkcjonariuszy.

Zgodnie z art. 34 ustawy o Policji na stanowiska służbowe (w tym kierownicze) można mianować lub powołać policjanta po spełnieniu określonych przepisami wymagań w zakresie posiadanego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby w Policji. Akt powołania, jak i akt odwołania posiadają wszelkie cechy decyzji administracyjnej, jednakże nie są one decyzjami, ale specyficznymi aktami administracji rządowej, powołującymi albo odwołującymi policjanta na ściśle określone stanowiska.

Analiza treści przepisów art. 5, art. 6 i następnych ustawy prowadzi do wniosku, iż dotyczą one szczególnych stanowisk komendantów Policji na różnych szczeblach hierarchii. Powołanie, jak i odwołanie z tych stanowisk jest czym innym niż mianowanie i zwalnianie danego policjanta z określonego innego (za wyjątkiem komendanta) stanowiska w strukturach Policji, o czym stanowią przepisy art. 32 ustawy. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił czynność powołania i odwołania funkcjonariusza (dotyczącą jedynie wymienionych stanowisk, którym przypisano właściwość organu administracji rządowej) od mianowania, przeniesienia i zwolnienia funkcjonariuszy (mającą zastosowanie w przypadku pozostałych stanowisk służbowych w strukturze Policji). Przy czym należy wskazać, że tylko w przypadku mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska cytowana ustawa w art. 32 ust. 2 i 3 przewiduje formę decyzji administracyjnej.

Podczas podejmowania decyzji o zwolnieniu ze stanowiska objętego z mianowania przesłanki pozbawienia stanowiska są enumeratywnie wymienione w przepisach prawa, gdy łączą się z mianowaniem na stanowisko niższe, albo też przyjmują postać przesłanek mianowania (przeniesienia) na stanowisko wyższe lub równorzędne. Do mianowania i zwalniania ze stanowisk służbowych uprawnieni są Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

W przypadku pełnienia kierowniczych stanowisk służbowych na podstawie mianowania przesłanki przeniesienia czy zwolnienia ze stanowiska służbowego zostały precyzyjnie określone w ustawie o Policji. Data przyjęcia do służby, jako kryterium zwolnienia ze stanowiska, nie wynika wprost z ustawy o Policji. Zwolnienie ze stanowiska wyłącznie w oparciu o taką przesłankę może zatem stanowić dyskryminację ze względu na wiek.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o wyjaśnienie sposobu realizacji przedmiotowej zapowiedzi.

Należy zmienić procedury naboru na stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu terytorialnego

Data: 2017-04-11

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od osób, które ubiegały się o objęcie stanowiska w jednostkach samorządu terytorialnego. Skarżący podnoszą, że określona przepisami ustawowymi konkursowa procedura obsadzania stanowisk nie daje im możliwości kontroli prawidłowości jej przebiegu, co pozostaje w sprzeczności z wymogami konstytucyjnymi dotyczącymi dostępu do służby publicznej.

Rzecznik sygnalizował już ten problem Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazując, że ustawa o pracownikach samorządowych przyjmując konkurs jako metodę obsadzania stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych, nie zawiera odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych od wyniku konkursu. Tymczasem ustawa ta powinna umożliwiać kandydatowi kontrolę tego, czy nabór odbył się z zachowaniem reguł określonych w Konstytucji, zapewniających obywatelom równy dostęp do służby publicznej. Minister zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika, uznając za zasadne „rozważenie potrzeby podjęcia prac legislacyjnych” w omawianym zakresie.

Jednak w nowej ustawie o pracownikach samorządowych również nie przewidziano odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych od wyniku konkursu. Procedurę naboru, podobnie jak w poprzednio obowiązującej ustawie, kończy informacja o wynikach naboru. Tymczasem, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, sprawy dotyczące postępowania konkursowego w służbie publicznej należą do kognicji sądów administracyjnych. Żądanie weryfikacji przeprowadzonego postępowania konkursowego (jego wyników) jest bowiem typowym żądaniem publicznoprawnym o proceduralnym charakterze. Ostateczny wynik postępowania konkursowego powinien zatem mieć charakter decyzji, od której stronie przysługiwałaby droga odwoławcza, z Naczelnym Sądem Administracyjnym włącznie.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o podjęcie stosownych działań legislacyjnych, mających na celu zmianę ustawy o pracownikach samorządowych w kierunku zapewnienia ww. procedur kontrolnych i odwoławczych od wyniku konkursu.

Wystąpienie do Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie „ucywilnienia” funkcjonariuszy celnych

Data: 2017-02-20

1 marca 2017 r. wejdą w życie ustawy: z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS) oraz Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa wprowadzająca KAS). W związku z powyższym do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zwracają się funkcjonariusze celni, którzy obawiają się o przebieg procesu przekształcania stosunków służbowych funkcjonariuszy w stosunki pracy. Zdaniem wnioskodawców lepszym rozwiązaniem byłoby ich stopniowe ucywilnienie, polegające na zastępowaniu funkcjonariuszy, pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami formacji pracownikami cywilnymi.

Przejęta w treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS norma prawna umożliwia przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy a odmowa przyjęcia przez niego nowych warunków zatrudnienia skutkować będzie wygaśnięciem stosunku służby (zwolnieniem ze służby –art. 170 ust. 3). Zgodnie z art. 165 ust. 7 właściwy organ w terminie do 31 maja 2017 r. złoży funkcjonariuszowi pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pisemna propozycja powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Niestety, złożenie propozycji uwarunkowane zostanie także wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturą organizacyjną Krajowej Administracji Skarbowej.

W ocenie Rzecznika stopniowe obsadzanie etatów funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi pozwoliłoby na zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy interesem jednostki a interesem Krajowej Administracji Skarbowej. Prawa i wolności obywatelskie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej byłyby lepiej chronione, gdyby mógł on utrzymać swój dotychczasowy status funkcjonariusza realizując zadania służbowe na cywilnym stanowisku. Jednocześnie szerokie możliwości kształtowania stosunku służbowego polegające na przenoszeniu, delegowaniu czy kierowaniu funkcjonariusza do wykonywania zadań służbowych, a także w razie konieczności przekształcenia w stosunek pracy – umożliwiają zabezpieczenie interesu Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym jeden z celów reformy polegający na ucywilnieniu określonych struktur (np. wykonujących zadania pomocnicze czy urzędnicze) dotychczasowej Służby Celnej zostanie osiągnięty.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o spowodowanie zbadania sprawy oraz odniesienie się do przedstawionych problemów.

Wystąpienie do Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej

Data: 2017-02-16

W dniu 16 listopada 2016 r. uchwalone zostały: ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako: ustawa o KAS) oraz Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jeden z obywateli – obecnie pracownik Izby Skarbowej, a w przeszłości oficer kontrwywiadu Wojskowej Służby Wewnętrznej – powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 144 ust. 1 ustawy o KAS i zwrócił się do Rzecznika z prośbą o wyjaśnienie przepisów.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów ani nie była ich współpracownikiem. Natomiast w myśl art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, pracownik oraz funkcjonariusz KAS urodzony przed dniem 1 sierpnia 1972 r. składa w terminie do dnia 31 marca 2017 r. oświadczenie, dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w ust. 1, lub współpracy z tymi organami. Powyższe oznacza, że osoba, która złoży pozytywne oświadczenie, nie otrzyma pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a tym samym jej stosunek pracy wygaśnie.

W ocenie Rzecznika takie rozwiązanie może rodzić wątpliwości co do zgodności ww. przepisów z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji). Przyjęte w ustawie o KAS oraz w Przepisach wprowadzających rozwiązania kolidują również z założeniami poczynionymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07), gdzie TK stwierdził, że „piastowania urzędu można zakazać osobom, które wydawały rozkazy popełniania czynów stanowiących poważne naruszenie praw człowieka, popełniały takie czyny lub w znacznym stopniu je wspomagały (…)”. Ponadto Trybunał orzekł, że „zakaz piastowania urzędu na podstawie lustracji powinien obowiązywać przez racjonalnie określony czas, nie powinno się bowiem nie doceniać możliwości pozytywnych zmian w postawie i zwyczajach człowieka”.

W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Ministra o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie oraz o informację, czy w trakcie prac nad reformą krajowej administracji skarbowej rozważane było powyższe zagadnienie i czy zasięgano opinii ekspertów. Jednocześnie Rzecznik prosił o wyjaśnienie, dlaczego w stanowisku rządu do tych rozwiązań się nie odniesiono.

Wystąpienie w sprawie dostepu do zawodu sędziego

Data: 2017-02-13

Do Rzecznika Praw Obywatelskich napływają skargi indywidualne, a także doniesienia prasowe o planowanych przez Ministra Sprawiedliwości zmianach legislacyjnych, zmierzających do zamknięcia dostępu do zawodu sędziego dla osób, które ukończyły aplikację sądową prowadzoną przez sądy apelacyjne oraz zdały egzamin sędziowski lub zdały ten egzamin po przepracowaniu odpowiedniego stażu na stanowisku asystenta sędziego lub referendarza sądowego.

Działania Krajowej Rady Sądownictwa w związku z niepowołaniem przez prezydenta na sędziów dziesięciu osób

Data: 2017-02-13

W związku z wystąpieniem Pana Rzecznika z dnia 27 stycznia  2017  r. przewodniczący KRS przedstawił  2 lutego informację na temat działań podjętych przez Krajową Radę Sądownictwa w następstwie podjętego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanowienia z dnia 22 czerwca 2016 r.:

  1. 28 czerwca 2016 r. do Biura KRS wpłynęło wystąpienie Andrzeja Dery,  sekretarza stanu w Kancelarii Prezydenta RP przesyłające kopię wyżej wymienionego postanowienia;
  2. 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu plenarnym Rada zajęła stanowisko w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie. Ponadto, Rada powołała zespół do opracowania stanowiska dotyczącego sposobu powołania przez Prezydenta RP kandydatów na stanowiska sędziowskie, a także postanowiła zasięgnąć opinii profesorów: Ryszarda Piotrowskiego oraz Marka Chmaja;
  3. w trakcie posiedzenia KRS w dniu 29 lipca 2016 r. wiceprzewodniczący Rady sędzia Piotr Raczkowski poinformował członków Rady o wynikach rozmowy z Małgorzatą Sadurską Szefem Kancelarii Prezydenta RP oraz, że wpłynęły do Biura Rady opinie sporządzone przez profesorów: Ryszarda Piotrowskiego oraz Marka Chmaja;
  4. w związku ze stanowiskiem Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 6 lipca 2016 r. w dniu 2 września 2016 r. Prezydent RP spotkał się z Prezydium Rady, na którym przedstawione zostało stanowisko KRS co do braku jawnych okoliczności stanowiących podstawę podjęcia postanowienia o odmowie powołania osób do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego;
  5. w dniu 3 września 2016 r. odbył się zorganizowany przy współudziale Krajowej Rady Sądownictwa Nadzwyczajny Kongres Sędziów, na którym m.in. były omawiane następstwa odmowy powołania 10 osób przez Prezydenta RP;
  6. w dniu 15 września 2016 r. podczas obrad plenarnych Rada podjęła stanowisko w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie.

 

Jednocześnie załączam niżej podane odpisy, wyciągi oraz informacje dokumentujące działania podjęte przez Krajową Radę Sądownictwa (patrz załącznik):

  1. wyciąg z protokołu posiedzenia Rady z dnia 6 lipca 2016 r. w części dotyczącej kwestii odmowy powołania sędziów przez Prezydenta RP;
  2. odpis stanowiska KRS z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie;
  3. wyciąg z protokołu posiedzenia Rady w dniach 26-29 lipca 2016 r. w części dotyczącej informacji przedstawionej przez Wiceprzewodniczącego Rady sędziego Piotra Raczkowskiego;
  4. wyciąg z protokołu posiedzenia Rady z dnia 31 sierpnia 2016 r. w części dotyczącej dyskusji na temat spotkania Prezydium Rady z Prezydentem RP;
  5. odpis stanowiska KRS z dnia 15 września 2016 r. w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa z wnioskiem o powołanie na stanowiska sędziowskie;
  6. wyciąg z protokołu posiedzenia Rady w dniach 13-16 września 2016 r. w części dotyczącej przygotowania stanowiska KRS z dnia 15 września 2016 r.;
  7. książkę przygotowaną pod redakcją SSR Grzegorza Borkowskiego - Szefa Biura KRS - zawierającą materiały z Nadzwyczajnego Kongresu Sędziów, który odbył się w dniu 3 września 2016 r.;
  8. komunikat Rzecznika Prasowego Krajowej Rady Sądownictwa SSO Waldemara Żurka zawierający informację o wpływie do Rady postanowienia Prezydenta RP o odmowie powołania 10 kandydatów wskazany cli przez KRS do pełnienia urzędu sędziego;
  9. informację ze strony Kancelarii Prezydenta RP o spotkaniu Prezydenta RP z Prezydium Rady;
  10. komunikat Rzecznika Prasowego Krajowej Rady Sądownictwa SSO Waldemara Żurka po zakończeniu Nadzwyczajnego Kongresu Sędziów

Nabór do Straży Miejskiej przedmiotem wyroku NSA. Skuteczna skarga kasacyjna RPO.

Data: 2017-01-26

24 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 11 czerwca 2015 roku (sygn. akt III SA/Gd 242/15) w sprawie naboru do Straży Miejskiej w G. (sygn. akt I OSK 2966/15). Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.

O co chodziło w sprawie? Wnioskodawca brał udział w naborze na stanowisko urzędnicze strażnika miejskiego na przełomie 2014 i 2015 roku. Pozytywnie przeszedł on wiele etapów kwalifikacji, ale z oceny psychologicznej uzyskał 0 punktów. Dlatego dopuszczono go do dalszej procedury naboru.

Z informacji Komisji Rekrutacyjnej z 24 stycznia 2015 r. o zakwalifikowaniu do dalszego etapu rekrutacji 22 osób (wśród których nie było Wnioskodawcy) Wnioskodawca dowiedział się, że procedura naboru zakończyła się odmową dopuszczenia go do kolejnych etapów (rozmowy kwalifikacyjnej) wskutek nieuzyskania przez niego wymaganego punktu jako rezultatu oceny psychologicznej. Natomiast 30 stycznia 2015 r. Komendant Straży Miejskiej poinformował o wyniku naboru do pracy na stanowisku aplikanta.

Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na informację Komendanta Straży Miejskiej z 30 stycznia 2015 r. w przedmiocie wyniku naboru do pracy na stanowisko od aplikanta do starszego specjalisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę fakt, że kandydatura skarżącego została odrzucona przed rozpoczęciem ostatniego etapu naboru (rozmowy kwalifikacyjnej) przesądza o braku interesu prawnego wymaganego do skutecznego zaskarżenia informacji o ostatecznym wyniku naboru, a przedmiotem skargi może być informacja z 24 stycznia 2015 r. o niezakwalifikowaniu się skarżącego do kolejnych etapów tego naboru. Sąd stwierdził, że czynnością mającą wpływ na sferę uprawnień skarżącego była odmowa dopuszczenia do kolejnego etapu naboru, czyli informacja z 24 stycznia 2015 r., gdyż w odniesieniu do niej możliwe jest powołanie się na interes prawny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rzecznik Praw Obywatelskich (BPG.511.47.2015) nie zgodził się z argumentacją, aby zakończenie każdego z etapów naboru, powodujące zamknięcie dalszej procedury dla kandydata (w tym informacja z 24 stycznia 2015 r.), stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem Rzecznika poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania w sprawie naboru nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, które dokonują się w toku postępowania w sprawie naboru, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero informacja Komendanta Straży Miejskiej o wyniku naboru (jako ostateczne zatwierdzenie propozycji i ustaleń Komisji). Dopiero ten akt może być zaskarżany do sądu administracyjnego przez wszystkich uczestników postępowania w sprawie naboru, zarówno tych którzy przeszli wszystkie etapy naboru, jak również tych którzy zostali zdyskwalifikowani we wcześniejszych etapach. W konkluzji Rzecznik przyjął, że czynnością, która oddziałuje na uprawnienia skarżącego jest czynność Komendanta Straży Miejskiej z 30 stycznia 2015 r., nie zaś czynność ją poprzedzająca.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich za zasadną.

Według NSA proces naboru jest jednym konkretnym procesem, ciągiem czynności, zwieńczonym ogłoszeniem informacji o jego wynikach i dopiero ta informacja końcowa może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w stosunku do wszystkich osób biorących udział w naborze. Jednocześnie podzielił on zasadność argumentu podnoszonego w skardze kasacyjnej Rzecznika dotyczącego braku po stronie Komisji Rekrutacyjnej przymiotu organu administracji publicznej. Sąd wskazał też, że analiza Zarządzenia Nr 48/2013 Komendanta Straży Miejskiej w G. w sprawie procedury naboru i zatrudniania kandydatów do pracy w Straży Miejskiej w G. oraz Regulaminu Pracy Komisji Rekrutacyjnej prowadzi do wniosku, że Komisja nie podejmuje żadnych czynności, w szczególności nie zawiadamia osób, które nie przeszły do dalszego etapu rekrutacji o tym fakcie. Powyższe argumenty doprowadziły do stwierdzenia bezzasadności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wyrażonego w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 roku (sygn. akt III SA/Gd 242/15) i skutkowało uchyleniem tego wyroku.

Skarga kasacyjna RPO na odrzucenie skargi obywatela, któremu Prezydent RP odmówił powołania na stanowisko sędziego

Data: 2017-01-16

RPO złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające skargę obywatela na postanowienie Prezydenta RP z dnia 22 czerwca 2016 r w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (VII.511.33.2016).

Zaskarżonemu postanowieniu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji także art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego wnosi o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Równocześnie RPO wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dotyczy ona fundamentalnych zagadnień, a mianowicie: dopuszczalnych konstytucyjnie granic ingerencji władzy wykonawczej w sferę funkcjonowania odrębnej i niezależnej od władzy wykonawczej władzy sądowniczej, rzeczywistego, a nie deklarowanego jedynie, zapewnienia podziału i równowagi tych władz. Sprawa ta dotyczy również konstytucyjnych gwarancji dostępu na jednakowych zasadach obywateli polskich do służby publicznej (w tym przypadku do stanowisk sędziowskich). 

Argumenty RPO

WSA w Warszawie uznał, że skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie sądu postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania skarżącego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w przepisach (art. 3 § 2 pkt 1-7 P. p. s. a.), nie podlega ono również kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych (art. 3 § 3 P. p. s. a.). Ponadto, według sądu, Prezydent RP co prawda zalicza się do organów władzy wykonawczej, lecz nie zalicza się do administracji publicznej. Posiłkując się zaś dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 30 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3129/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1785/12 i I OSK 1786/12; z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1887/12 i I OSK 1889/12; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1883/12) WSA w Warszawie stwierdził, że kompetencja Prezydenta RP w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest jego specjalną prerogatywą i jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby więc do ingerencji sądu w zagwarantowane konstytucyjnie wyłączne uprawnienie Prezydenta RP. Sąd zwrócił także uwagę, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, jakkolwiek pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie odmowy powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziowskie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie, nie sposób go podzielić.

Pogląd ten prowadzi bowiem wprost do pozbawienia obywatela polskiego ubiegającego się o stanowisko w służbie publicznej (w tym przypadku stanowisko sędziowskie) prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP, tj. prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo to przybiera postać pozbawioną treści (ius nudum), skoro, - tak jak tego chce WSA - istnieją żadne gwarancje proceduralne, zapewniające weryfikowalność decyzji w sprawie odmowy dostępu do służby publicznej.

To z tego powodu RPO decyduje się na złożenie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej

Uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa

W myśl ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 976, art. 3 ust. 1 pkt 1) do kompetencji KRS należy rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych. Ponadto KRS przedstawia Prezydentowi RP wnioski o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz o powołanie asesorów sądowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

W sprawach indywidualnych, a więc także w sprawach powołania na stanowisko sędziowskie, osoba, której praw lub obowiązków dotyczyć ma uchwała KRS, jest uczestnikiem postępowania przed Radą (art. 29 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). W sprawach tych KRS podejmuje uchwały po wszechstronnym rozważeniu sprawy, na podstawie udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych osób, jeżeli zostały złożone (art. 33 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Jeżeli na stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, KRS rozpatruje i ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. W takim przypadku KRS podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcie w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów (art. 37 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały KRS z prawem (art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), zaś do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Co jest natomiast istotne w kontekście niniejszej sprawy, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących osoby wskazanej we wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, przedstawionym Prezydentowi RP, z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy może wystąpić Prezydent (art. 45 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Z powołanych przepisów wynika, że

  • po pierwsze postępowanie w sprawie powołania na stanowisko sędziowskie toczy się przed konstytucyjnym organem jakim jest KRS, do której zadań należy stanie na straży niezależności i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP);
  • po drugie kandydaci na stanowisko sędziowskie są uczestnikami tego postępowania;
  • po trzecie, rozstrzygnięcie w tej sprawie podlega kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia zgodności z prawem;
  • po czwarte Prezydent RP uczestniczy w tym procesie decyzyjnym poprzez powołaną przez niego osobę do składu KRS (art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP), Prezydent RP może też spowodować ponowne rozpatrzenie sprawy powołania do pełnienia urzędu sędziego, jeśli po złożeniu do niego wniosku ujawnią się nowe okoliczności dotyczące osoby wskazanej we wniosku.

Konstytucja i prawo o ustroju sądów powszechnych

Ten stan prawny dopełniają przepisy Konstytucji (art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179) Konstytucji RP. Na mocy tych przepisów, sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Również Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm., art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.) stanowi, że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent RP, na wniosek KRS.

Ponadto art. 55 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych nakłada na Prezydenta RP obowiązek wyznaczenia sędziemu miejsca służbowego, nawiązując w ten sposób do konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji RP).

Ma rację WSA w Warszawie stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dotychczas kompetencja opisana w art. 179 Konstytucji RP w orzecznictwie sądów administracyjnych była postrzegana jako wyłączna prerogatywa Prezydenta RP, a więc czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Orzecznictwo to jednak w sposób dość oczywisty nie uwzględnia gramatycznego brzmienia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP.

Wskazane normy konstytucyjne mówią o „powoływaniu sędziów”, a nie o kompetencji do odmowy ich powołania.

Gdyby przyjąć, że w relacji z władzą sądowniczą (a ta jest odrębna i niezależna od innych władz – art. 173 Konstytucji RP) konstytucyjne określenie „powołuje” obejmuje także odmowę powołania, to należałoby przypisać Prezydentowi RP także kompetencję do:

  • odmowy powołania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 183 ust. 3 Konstytucji RP),
  • odmowy powołania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 185 Konstytucji RP), czy też odmowy powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego (art. 194 ust. 2 Konstytucji RP).
  • Co więcej, oznaczałoby to także dopuszczalność odmowy przez Prezydenta RP dokonania zmian w składzie Rady Ministrów pomimo wniosku Prezesa Rady Ministrów (art. 161 Konstytucji RP).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich materia aktu podejmowanego przez Prezydenta RP, która wprost wkracza w sferę konstytucyjnej odrębności i niezależności władzy sądowniczej, wyklucza w tym przypadku możliwość odejścia od gramatycznego brzmienia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP i przyjęcie, że określenie „powołanie sędziego” może obejmować również odmowę jego powołania.

W tym przypadku bowiem właśnie ze względu na to, że akt Prezydenta RP wkracza na pole objęte konstytucyjnymi gwarancjami odrębności i niezależności władzy sądowniczej, normy konstytucyjne powinny podlegać ścisłej, a nie rozszerzającej wykładni.

Nie ma przecież owej konstytucyjnej odrębności i niezależności władzy sądowniczej wówczas, gdy organ władzy wykonawczej za pomocą dyskrecjonalnych i nie podlegających jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej aktów, decyduje o obsadzie kadrowej wymiaru sprawiedliwości.

W literaturze (por. S. Dąbrowski, A. Łazarska, „Komentarz do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych” pod red. A. Górskiego, LEX 2013, komentarz do art. 55) zwraca się w tym kontekście uwagę, że „kompetencja Prezydenta ma jedynie pozytywny charakter, tj. Prezydent może jedynie powołać sędziów, nie ma zaś kompetencji do tego, aby odmówić powołania sędziów.

Przemawia za tym literalna wykładnia art. 179 Konstytucji RP, który stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej powołuje sędziów, jak również wykładnia funkcjonalna i celowościowa. Prezydent jest bowiem dysponentem władzy sądowniczej. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Prezydent jest zatem jedynie dysponentem władzy wykonawczej. W odniesieniu do władzy sądowniczej ma jedynie kompetencję do powołania sędziów. Celem tego unormowania jest zapewnienie niezależności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej. Prezydent nie może więc odmówić powołania do pełnienia urzędu sędziego osoby przedstawionej przez Krajową Radę Sądownictwa. Prezydent może jedynie zwrócić wniosek i umożliwić Radzie ponowne rozpatrzenie sprawy.”

W tym miejscu zwrócić także trzeba uwagę, że odmowa powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta RP w sytuacji, gdy uchwała KRS podlegała uprzednio kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia jej zgodności z prawem, godziłaby też w sądową zasadę wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).

Za ścisłą wykładnią art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP przemawia także zasada ustrojowa, według której Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji RP). Oznacza to prawny obowiązek zapewnienia ochrony prawa obywatelskiego wynikającego z art. 60 Konstytucji RP. Kompetencja organu władzy wykonawczej do wkroczenia w sferę chronionego konstytucyjnie prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, nie może w związku z tym być oparta na domniemaniu czy też rozszerzającej wykładni uprawnień organu w tym zakresie.

W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt III KRS 4/10, LEX nr 611831) Sąd Najwyższy wskazał, że „ustawodawca jest uprawniony do sformułowania szczegółowych warunków, uzależniając od ich spełnienia ubieganie się o określone stanowiska w służbie publicznej, z uwzględnieniem rodzaju stanowiska oraz jego charakteru. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa.

W tym kontekście celem art. 60 Konstytucji jest zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej; realizacja art. 60 Konstytucji z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia reguł materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby (…)”.

W związku z tym, gdyby przyjąć, że Prezydent RP na mocy aktu dyskrecjonalnego i nie podlegającego żadnej kontroli, może pozbawić obywatela dostępu do służby publicznej, to konsekwentnie należałoby także uznać, że art. 60 Konstytucji RP jest wyłącznie pustą deklaracją wydrążoną z jakiejkolwiek treści.

Tylko ścisła wykładnia art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP eliminuje to zagrożenie.

W związku z powyższym w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich należy przyjąć, że kompetencje Prezydenta RP w procedurze powoływania sędziów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej ani też nie mogą opierać się na domniemaniach.

Prezydent RP poprzez swojego przedstawiciela w KRS (art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP) ma możliwość aktywnego uczestniczenia w procesie wyłonienia kandydata na sędziego, ma też możliwość, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących osoby wskazanej we wniosku o powołanie, zwrócić się do KRS o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie może natomiast odmówić powołania sędziego, gdyż akt taki nie mieści się w granicach wyznaczonych gramatycznym brzmieniem art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, zaś inna niż gramatyczna wykładnia tych norm konstytucyjnych nie jest możliwa z powodów wskazanych powyżej.

Oznacza to, że odmowa powołania sędziego nie mieści się w granicach konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta RP, a skoro tak, to działania Prezydenta RP wykraczające poza konstytucyjne uprawnienia powinny być oceniane na zupełnie innej płaszczyźnie.

Ponadto, tezie o wykonywaniu w omawianym przypadku prerogatywy i korzystaniu z dyskrecjonalnej i niezawisłej władzy przez Prezydenta RP przeczy fakt, iż w sprawie Skarżącego - osoby przedstawionej Prezydentowi RP uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa, która miała zostać powołana na stanowisko sędziowskie - prowadzone było w Kancelarii Prezydenta RP postępowanie, w trakcie którego doszło do opiniowania kandydatury m.in. przez Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta RP.

Z powyższego wynika, że w ramach Kancelarii Prezydenta RP zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które nie jest uregulowane przepisami prawa.

W rzeczywistości więc, to Podsekretarz Stanu w Kancelarii, a nie Prezydent RP, był osobą decyzyjną w kwestii odmowy powołania skarżącego na stanowisko w sądzie wyższego rzędu (por. m.in. uwagi zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r.).

***

Przedstawiona tu argumentacja w sposób oczywisty, nawet jeśli zyska akceptację, nie przesądza sama w sobie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania na stanowisko sędziego, w szczególności w kontekście tego, iż według zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie „nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej”.

Poglądu tego nie można jednak podzielić, zwłaszcza w sytuacji, gdy w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt K 43/06, OTK z 2007 r. Nr 10/A, poz. 130; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK z 2008 r. Nr 4, poz. 63) konstytucyjne pojęcie „organu administracji publicznej” było rozumiane w sposób autonomiczny.

Trybunał Konstytucyjny uznawał więc za organ administracji publicznej każdy podmiot, niezależnie od tego, czy formalnie należy do struktury administracji, w którego kompetencjach leży wydawanie władczych rozstrzygnięć, kształtujących sytuację prawną (prawa i obowiązki) konkretnych osób.

W świetle tych poglądów nie ma więc znaczenia pozycja ustrojowa organu, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny przejawiający się w podejmowaniu w sposób władczy czynności jurysdykcyjnych.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich akt odmowy powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego w sposób władczy i jednostronny rozstrzyga o prawie dostępu do służby publicznej indywidualnie określonego obywatela polskiego.

Niewątpliwie jest to też akt podjęty w sferze stosunków zewnętrznych.

Kształtuje on zatem w sposób wiążący sytuację prawną jednostki, pozbawiając ją prawa dostępu do służby publicznej. W świetle zaś art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Nie istnieją żadne konstytucyjne powody, aby owa działalność Prezydenta RP, będąca przejawem przypisania sobie władczych uprawnień właściwych organowi administracji publicznej i niewysłowionych w Konstytucji RP (a więc pozostających poza zakresem prerogatywy obejmującym jedynie powoływanie sędziów, a nie odmowę ich powołania), nie podlegała kontroli sądowej.

Wskazać w tym zakresie trzeba w ślad za Z. Kmieciakiem (por. „O pojęciu rządów prawa”, PiP z 2016 r., z. 9, s. 30), że „o statusie podmiotów zaangażowanych w wypełnienie zadań publicznych decyduje nie tyle ich pozycja ustrojowa, co realizowana w konkretnym przypadku funkcja.

Kierując się tym założeniem, czeski Najwyższy Sąd Administracyjny uznał, że w pewnych sprawach prezydent republiki i izba parlamentu powinny być traktowane jako organ administracyjny w znaczeniu materialnym (funkcjonalnym) (…) ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dopuszczeniem sądowej kontroli ich aktów. Stanowisko to uzasadniono koniecznością ochrony publicznych praw podmiotowych w sprawach należących do kompetencji tych organów (powołań sędziów i wykonywania nadzoru nad samorządem terytorialnym).”

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w tekście Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sądu. W myśl natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może zamykać nikomu drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. „Jeśli więc art. 45 ust. 1 konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż konstytucja), to art. 77 ust. 2 konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 konstytucji.

Płynie stąd istotny wniosek co do zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu.

Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw; ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 109).

W powołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny w sposób jednoznaczny stwierdził również, że prawa określone art. 60 Konstytucji RP należą do kategorii praw konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Istotą prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP jest bowiem to, że ma ono charakter gwarancji formalnej. Każda osoba będąca obywatelem polskim i korzystająca z pełni praw publicznych, ma być traktowana na jednakowych zasadach, co zakłada weryfikowalność kryteriów naboru do służby.

W zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie nie wskazał z oczywistych względów przepisu rangi konstytucyjnej, który wyłączałby prawo do sądu obywateli polskich, którym Prezydent RP odmówił powołania na stanowiska sędziowskie.

Sąd nie uczynił tego, gdyż przepisu takiego nie ma w Konstytucji RP.

Oznacza to jednak, że sąd w świetle art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 i art. 184 Konstytucji RP był zobowiązany udzielić ochrony sądowej skarżącemu usiłującemu zweryfikować postanowienie Prezydenta RP realizującego w tym zakresie funkcję właściwą dla organu administracji publicznej. Odmawiając realizacji swojego konstytucyjnego obowiązku, WSA w Warszawie naruszył wymienione normy konstytucyjne.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1885/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa prawnej formy władczej konkretyzacji przyjmuje się, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wprowadzenie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.”

Rzecznik Praw Obywatelskich w istotnej części podziela przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może jednak podzielić konkluzji, że brak normy prawa materialnego skutkuje brakiem drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, i dał temu wyraz powyżej, że Prezydent RP w ramach konstytucyjnej prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP) powołuje sędziów. Żaden przepis prawa (w tym wskazany art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP) nie powierza mu natomiast uprawnienia do odmowy powołania sędziego.

W tym zakresie Prezydent RP działa nie tylko poza granicami prerogatywy, lecz także działa bez podstawy prawnej, przypisując sobie władcze uprawnienie do wiążącego rozstrzygania o konstytucyjnym prawie dostępu obywatela polskiego do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Jest to dość klasyczna sytuacji opisana w prawie administracyjnym, sprowadzająca się do wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), a więc gdy nie ma przepisu, który umocowuje organ do takiego działania. Nie ulega jednak wątpliwości, że również decyzje i postanowienia administracyjne wydane bez podstawy prawnej podlegają kontroli sądu administracyjnego, zarówno te wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 2 P. p. s. a.), jak i te wydane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego (art. 145 § 2 P. p. s. a.). Taki właśnie charakter mają postanowienia zaskarżone w niniejszej sprawie, które zostały wydane poza granicami zakreślonymi art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, a więc zostały wydane bez podstawy prawnej. Takiej podstawy prawnej nie zawiera też art. 45 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, z tego przepisu wynika bowiem jedynie uprawnienie Prezydenta RP do wystąpienia do KRS z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wówczas, gdy ujawniły się nowe okoliczności dotyczące osoby wskazanej we wniosku o powołanie. Zawsze więc organem rozstrzygającym o dostępie do służby publicznej na stanowisku sędziowskim pozostaje konstytucyjny organ jakim jest KRS. To ten organ, również na wniosek Prezydenta RP o ponowne rozpoznanie sprawy, wydaje ostateczne rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego, sprawa skarżącego mieści się w konstytucyjnym znaczeniu sprawy z zakresu „działalności administracji publicznej” (art. 184 Konstytucji RP) i należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego odrzucenie jego skargi nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 P. p. s. a., a w konsekwencji także z naruszeniem art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. Uzasadnia to wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie to miało charakter istotny, bo w jego wyniku sąd administracyjny w ogóle nie rozpoznał sprawy skarżącego. Uzasadnia to także wniosek o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Prezydenta RP.