Na obrazku ludzie podwyższeniu pod dachem

RPO o projekcie reformy sądownictwa: nie poprawi pracy sądów, narazi interesy zwykłych ludzi

Data: 
2017-06-29

- Zdaję sobie sprawę, że wymiar sprawiedliwości wymaga reform. Ale projekt, nad którym pracuje teraz Sejm, tej sytuacji nie poprawi. Jego przyjęcie będzie skutkować podporządkowaniem sądów władzy politycznej, a tym samym doprowadzi do ograniczenia prawa każdego człowieka do sądu i rzetelnego procesu. Efekty dotkną zwykłych ludzi (wypadek drogowy z udziałem samochodu polityka, roszczenia do Skarbu Państwa, zwolnienie z pracy w instytucji, która zależy od polityków, decyzja wypuszczeniu na wolność wbrew stanowisku prokuratury itd.).

Takie stanowisko rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar  przedstawia w opinii dla marszałka Sejmu (VII.510.27.2017). - Jestem przekonany, że projekt nie powinien zostać uchwalony w tym kształcie – pisze. Wskazuje też konkretnie, co należy poprawić w polskim sądownictwie, a czego w projekcie nie ma.

RPO przedstawił opinię do poselskiego projektu (druk sejmowy nr 149, druk sejmowy nr 159 i 159-A). - Jako Rzecznik Praw Obywatelskich zobowiązany jestem do stania na straży praw i wolności człowieka i obywatela, w związku z czym jednym z moich zadań jest obserwowanie procesu legislacyjnego i informowanie o wszelkich potencjalnych zagrożeniach w tym zakresie – wyjaśnia RPO podstawę swoich działań.

- W obecnym stanie prawnym, gdy Trybunał Konstytucyjny nie pełni już roli niezależnego sądu konstytucyjnego, nie istnieje żaden mechanizm, który wymuszałby na organach władzy wykonawczej respektowanie niezawisłości lub sankcjonował w jakikolwiek sposób jej ewentualne naruszenia. Sądownictwo pozbawione jest więc mechanizmów obrony przed naruszeniem konstytucyjnej zasady niezależności sądów czy niezawisłości sędziowskiej.

Proponowane zmiany tylko z pozoru dotkną niewielką grupę obywateli, tj. sędziów. W rzeczywistości mają one zdecydowanie większą potencjalną skalę oddziaływania na życie każdego obywatela. Do zagrożenia w realizacji prawa każdej jednostki do bezstronnego sądu na skutek wprowadzenia opisanych reform może dojść w sprawach sądowych dotyczących:

  • wypadku lub kolizji drogowej z udziałem polityka,
  • spraw podatkowych/karnoskarbowych,
  • odszkodowań od Skarbu Państwa,
  • zwolnienia z pracy na tle politycznym,
  • udziału obywatela w demonstracjach,
  • spraw przeciwko politykowi, który naruszy dobra osobiste obywatela,
  • spraw majątkowych polityków, w których stroną postępowania w sporze z obywatelem będzie polityk lub inny reprezentant władzy.
  • Jako przykład można też wskazać sytuację, w której sędzia decydując, czy pozwolić podejrzanemu na wcześniejsze opuszczenie aresztu lub czy kogoś aresztować – będzie musiał wziąć pod uwagę, że decyzja niezgodna z linią prokuratury może oznaczać dla niego postępowanie dyscyplinarne. Będzie więc  pod naciskiem Ministra Sprawiedliwości pełniącego jednocześnie urząd Prokuratora Generalnego. W takim przypadku obywatel, którego prawa i wolności zależą od decyzji sędziego, straci prawo do bezstronnego sądu, ponieważ będą istniały podstawy do uznania, że sędzia podjął wobec niego konkretną decyzję w obawie przed reperkusjami ze strony przedstawiciela władzy wykonawczej, a nie w zgodzie z własnym sumieniem i obiektywnymi okolicznościami sprawy.

Uwagi co do konstytucyjności proponowanych rozwiązań

Projekt – zauważa RPO – wynika z błędnego przekonania, że poprawa funkcjonowania sądownictwa może nastąpić zaledwie poprzez personalną wymianę „nadzorców”.  Tymczasem zmiany personalne nie poprawią sytuacji w sądownictwie i nie rozwiążą jego problemów. Prowadzą natomiast do zwiększenia stopnia zewnętrznego nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechnymi, a nawet przekroczenia granic tego nadzoru. Poprzez zbyt silne powiązanie między Ministrem Sprawiedliwości, a przedstawicielami władzy sądowniczej proponowane rozwiązania nadają władzy sądowniczej kształt uniemożliwiający jej działanie w sposób zgodny ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi, a tym samym podważają społeczną wiarygodność sądu jako instytucji niezawisłej.

Projekt wprowadza nowy model powoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych wszystkich szczebli.

W ocenie RPO zmiany te są niezgodne z Konstytucją, ponieważ sprzyjają tworzeniu systemu, w którym prezesi sądów mogą być dyspozycyjni wobec Ministra Sprawiedliwości (będącego zarazem Prokuratorem generalnym). Dodatkowo projekt przewiduje zwiększenie wpływu Ministra Sprawiedliwości na powoływanie nowych sędziów funkcyjnych w sądach, a więc wizytatorów, przewodniczących wydziałów oraz ich zastępców. Tymczasem wizytatorzy mają duży wpływ na rozwój sędziowskich ścieżek zawodowych, bo formułują oceny jakości ich pracy.

W ten sposób Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny będzie mógł wywierać naciski na prezesów sądów i na innych sędziów.

Z analizy projektu wynika, że prezesi sądów będą mieli obowiązek realizować politykę centralną państwa. W razie próby wyrażenia sprzeciwu wobec działań Ministra Sprawiedliwości, będzie mógł on swobodnie usunąć niepokornego prezesa. W sferze administracyjnej władza Ministra Sprawiedliwości ulega zatem znacznemu wzmocnieniu oraz czyni prezesów sądów i sędziów funkcyjnych uzależnionymi od jego decyzji.

Weryfikacja kadr w sądownictwie przez Ministra Sprawiedliwości

Szczególne wątpliwości z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa wywołuje przepis (art. 17 ust. 1), który przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do odwołania w ciągu pół roku  obecnych prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych bez podania przyczyny.

Odwoływanie prezesów i wiceprezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości

Wątpliwości RPO wzbudzają również zmiany zasad odwoływania prezesów i wiceprezesów w toku kadencji. W projekcie pojawiają się nowe przesłanki - „uporczywe niewywiązywania się z obowiązków służbowych” oraz ,,szczególnie niska efektywność działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych”. Są to na tyle ogólne sformułowania, że mogą one doprowadzić do podejmowania przez organ władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości, dyskrecjonalnych decyzji, które w nieproporcjonalny sposób ingerują w wykonywanie władzy sądowniczej przez prezesów sądów.

Należy przy tym zauważyć, iż choć projekt ustawy nie przewiduje już - w przeciwieństwie do pierwotnej wersji - rezygnacji z wiążącego charakteru negatywnej opinii Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie zamiaru odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu (opinia KRS byłaby wiążąca w przypadku podjęcia uchwały większością kwalifikowaną 2/3 głosów). Trzeba jednak pamiętać o zmianach planowanych w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa (druki sejmowe nr:1423, 1555 i 155-A), zgodnie z którymi to posłowie będą decydować o tym, kto spośród sędziów zasiądzie w KRS. Nie będzie więc to organ w pełni niezależny od władzy politycznej, a zatem uchwała podjęta przez KRS w sprawie zasadności bądź braku zasadności odwołania prezesa nie będzie stanowić wystarczającej gwarancji dla zapewnienia niezależności sądownictwa w tym aspekcie.

Konstytucyjne i międzynarodowe standardy dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów

Przypomnieć należy – pisze RPO -  że gwarancje niezależności sądów i niezawisłości sędziów zostały wyrażone w art. 10, art. 173, art. 174, art. 178 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Istotą zawodu sędziego jest to, iż powinien być on niezawisły w swych decyzjach i niezależny. W sytuacji podporządkowania politycznego sędziego i lęku sędziego przed możliwymi represjami ze strony władzy w przypadku niepodporządkowania się woli władzy politycznej obywatel straci prawo do bezstronnego sądu.

Niezawisłość w sprawowaniu urzędu nie wiąże się jedynie z wyrokowaniem. Działalność sądu obejmuje bowiem całokształt czynności podejmowanych na każdym etapie sądowego stosowania prawa. Zarządzanie sprawami i ustalanie terminów rozpraw, składające się na organizację pracy sędziego, nie stanowi czynności administracyjnych. Czynności te są ściśle i nierozerwalnie powiązane z działalnością orzeczniczą, ponieważ sędziowskie kierownictwo postępowaniem jest formą władzy sędziowskiej.

Zasadę niezależności i bezstronności sądów zalicza się do zasad składających się na zasadę państwa prawnego, wywodzonych z orzecznictwa trybunałów europejskich, a także dokumentów Rady Europy. Zasady te podlegają również ochronie prawnej przewidzianej w międzynarodowych konwencjach praw człowieka. Dodatkowo, rekomendacje odnośnie do poszanowania zasady niezawisłości sędziów zostały sformułowane w wielu dokumentach międzynarodowych zaliczanych do tzw. prawa miękkiego (soft law ), a więc w aktach formalnie niewiążących prawnie, choć wyrażających istotne standardy międzynarodowe, które wpływają na wykładnię prawa krajowego (w swoim stanowisku RPO szczegółowo wylicza te akty prawne i zasady).

Nowe mechanizmy umożliwiające wywieranie nacisków na sędziów

Niepokój wzbudza wprowadzenie nowych sposobów wywierania nacisków na sędziów w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody (art. 22 § 4b) oraz możliwości ograniczenia dodatku „funkcyjnego” sędziego przez prezesa na skutek nowego narzędzia w ramach nadzoru „uwagi”, jaką może zwrócić sędziemu (art. 37e).

Instrument w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody może być odbierany jako ukryty rodzaj kary dyscyplinarnej stosowanej wobec niepokornych sędziów, którzy będą w ten sposób zobowiązani do rozpatrywania spraw, w których się nie specjalizują.

Ponadto przeniesienie sędziego do innego wydziału, bez jego zgody, zmniejszy efektywność orzeczniczą sędziego, który będzie potrzebował więcej czasu na rozpatrzenie zupełnie nowego dla niego rodzaju spraw i tym samym wpłynie to negatywnie na realizację konstytucyjnego prawa każdego do sądu.

Negatywnie oceniam – pisze RPO - dodatkowy środek nacisku na sędziów, polegający na możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego. Dodatek funkcyjny to składnik wynagrodzenia, a nie uznaniowa premia za wyniki, tak więc nie wydaje się, aby można było wynagrodzenie takie obniżać. Mam również wątpliwości co do propozycji rozszerzenia instrumentu wytyku na sędziów „funkcyjnych”, tj. przewodniczących wydziałów, ich zastępców i kierowników sekcji w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie kierowania sądem, sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego albo wykonywania innych czynności administracyjnych (art. 37e § 4).

Wyjątek od losowego przydziału spraw sędziom

Należy zwrócić uwagę również na możliwość wpływu prezesa sądu – a za jego pośrednictwem Ministra Sprawiedliwość – na skład sędziowski w konkretnej sprawie. Wprawdzie co do zasady, projekt przewiduje zasadę losowego przydziału spraw sędziom. Od zasady tej można jednak odstąpić w przypadku, gdy sprawa podlega przydziałowi sędziemu pełniącemu dyżur (art. 47a § 1). Stwarza to możliwości manipulacji składem sędziowskim w konkretnej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem prezesa sądu, który ustala rozkład pracy w sądzie i wyznacza, jaki sędzia pełni dyżur w danym dniu.

Nowe zasady awansu na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego

Ponownej refleksji wymagają zmiany przesłanek uprawniających do powołania na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego (art. 64). Tego typu rozwiązanie, w postaci stworzenia „szybkiej ścieżki awansowej” poprzez możliwość awansowania bezpośrednio z sądu rejonowego do apelacyjnego, stanowi zagrożenie dla obywateli związane z brakiem profesjonalizmu i doświadczenia w orzekaniu w tego typu sprawach przez tych sędziów.

Delegacje sędziego do Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Kancelarii Prezydenta RP

Po trzecie, uważam – pisze RPO -  że należy również zastanowić się nad zasadnością wprowadzenia możliwości delegacji sędziego do Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Kancelarii Prezydenta RP. Może wiązać się to z tym, iż w sądach będzie mniej sędziów orzekających niż jest obecnie. Grozi to dalszym wydłużeniem terminów rozpatrywania spraw i przewlekłością postępowań sądowych.

Nowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości dotyczące sędziów

Moje wątpliwości rodzi także przewidziana w projekcie ustawy uznaniowość Ministra Sprawiedliwości w decydowaniu o tym, czy sędzia, który osiągnął wiek emerytalny, może w dalszym ciągu kontynuować pracę na stanowisku sędziego. Jego dalsze losy zawodowe pozostaną więc w rękach Ministra Sprawiedliwości. W ten sposób organ władzy wykonawczej uzyska uznaniową, niekontrolowaną możliwość decydowania o tym, kto będzie wykonywać władzę sądowniczą.

Proponowana zmiana budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 180 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie są nieusuwalni.

Nacjonalizacja rynku informatycznego

Jeżeli chodzi o zagrożenie dla praw przedsiębiorców wynikających z obecnego kształtu ustawy zmieniającej, należy zwrócić uwagę na proponowaną w projekcie nacjonalizację rynku informatycznego decyzjami wywłaszczeniowymi Ministra Sprawiedliwości (art. 175f i art. 175g).

Podsumowanie: Co wymaga zmian w polskim sądownictwie

- Zdaję sobie sprawę, że wymiar sprawiedliwości wymaga reform – podkreśla RPO. - Powstaje jednak pytanie, czy rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy są właściwą drogą dla rozwiązania problemów trapiących sądownictwo. W mojej ocenie rzeczywistymi problemami wymagającymi refleksji oraz propozycji legislacyjnych są kwestie takie jak m.in.:

  • zmniejszenie kognicji sądów (zakresu spraw badanych przez sądy),
  • wsparcie sędziów poprzez zwiększenie liczby asystentów sędziów, wzmocnienie organizacyjne sądów,
  • wzmocnienie udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości,
  • przyjęcie ustawy o biegłych sądowych (o co wielokrotnie RPO apelował),
  • poprawa wykorzystania alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów (np. mediacja).

Zamiast tego wszystkiego ustawa zawiera rozwiązania, które podważają gwarancje niezawisłości sędziów i niezależności sądów.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż projekt ustawy został złożony jako projekt poselski mimo, że z doniesień prasowych wynika, iż został on przygotowany w Ministerstwie Sprawiedliwości.

Nie trudno dostrzec, iż celem takiego zabiegu było uniknięcie przez rząd obowiązku konsultacji społecznych. Mimo to w publicznie dostępnych opiniach zdecydowanie negatywny stosunek do proponowanych w projekcie ustawy zmian wyraziły organizacje sędziowskie oraz pozarządowe, tj. Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia[1], Sąd Najwyższy[2], Helsińska Fundacja Praw Człowieka[3]. W mojej ocenie większość uwag podniesionych przez wskazane powyżej podmioty również zasługuje na analizę i rozwagę przez Sejm RP – pisze na koniec RPO.




[1] Opinia Stowarzyszenia Sędziów „Iustitia” w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1491), http://www.iustitia.pl/opinie/1760-opinia-iustitii-w-sprawie-projektu-us..., data ostatniego dostępu: 8.06.2017 r.

[2] Opinia do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw http://www.sn.pl/aktualnosci/SiteAssets/Lists/Wydarzenia/NewForm/021-161..., data ostatniego dostępu: 8.06.2017 r.

[3] por. Uwagi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do sprawozdania Podkomisji Nadzwyczajnej o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1491) http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/06/HFPC_USP_druk_1491.pdf, data ostatniego dostępu: 8.06.2017 r.