Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pismo Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego z 10 czerwca 2022 r. zawiera nowy wzorzec kontroli i nowe zarzuty, dlatego powinno być potraktowane jako nowy wniosek
• Postępowanie o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności  orzekania
• Orzeczenie TK zgodne z wnioskiem Pierwszej Prezes SN doprowadziłoby do wydrążenia ustawy z treści i miałoby negatywny wpływ na konstytucyjne prawo obywateli do informacji publicznej
• To oceny Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z ostatnim pismem Małgorzaty Manowskiej do TK w sprawie o stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych przepisów tej ustawy

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek odniósł się do pisma Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego z 10 czerwca 2022 r., które wniosła w zainicjowanej przez siebie sprawie dotyczącej przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej.

Przedstawiła w nim „dodatkowe wyjaśnienia w przedmiocie wniosku z 16 lutego 2021 r.”. Chodzi o jej wniosek o uznanie niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (sygn. K 1/21).

Stanowisko RPO 

W pierwszej kolejności Rzecznik zwraca uwagę, że w piśmie 10 czerwca 2022 r. wnioskodawca wskazuje nowe wzorce kontroli i podnosi w istocie nowe zarzuty wobec art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) z Konstytucją RP. Sprowadzają się one do zakwestionowania pojęcia „informacja publiczna”.

Zarzuty sformułowane pod adresem art. 23 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., przedstawione w tym piśmie, a także zaprezentowana tam argumentacja, powtarza natomiast stanowisko i tezy zaprezentowane we wniosku Pierwszej Prezes SN z 16 lutego 2021 r.

RPO zwraca uwagę, że zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wzorce kontroli powinny zostać określone we wniosku, uzasadnienie wniosku powinno zaś określać zarzuty niekonstytucyjności. W związku z tym, w ocenie Rzecznika, nie można uznać zarzutów z pisma z 10 czerwca 2022 r. jako jedynie „dodatkowych wyjaśnień w przedmiocie wniosku z dnia 16 lutego 2021 r.”.

Z tego powodu pismo procesowe Pierwszej Prezes SN z 10 czerwca 2022 r., jako zawierające nowy wzorzec kontroli oraz nowe zarzuty, należy potraktować jako nowy wniosek w sprawie.

Niezależnie od tego, odnosząc się do sformułowanego w piśmie zarzutu niezgodności art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z Konstytucją RP, Rzecznik stoi na stanowisku, że na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego stanowiska, RPO wnosi o stwierdzenie, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 oraz z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Argumenty RPO

W stanowisku dla Trybunału RPO zwraca uwagę, że wnioskodawca formułuje zarzuty jedynie wobec definicji informacji publicznej z art. 1 ust 1. u.d.i.p. Zakresem zaskarżenia czyni zaś, w sposób niewłaściwy, cały przepis.

Zakwestionowana norma prawna, dotycząca definicji „informacja publiczna”, wynika nie tylko z wspomnianego artykułu ustawy, ale także z jej art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który na zasadzie przykładów precyzuje czym jest informacja publiczna. Niedostrzeżenie przez wnioskodawcę tego przepisu uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu przez TK..

Biorąc pod uwagę zarzut niejasności, nieprecyzyjności pojęcia „informacja publiczna” - w sytuacji gdy właśnie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje jakie przykładowe informacje publiczne  podlegają udostępnieniu - należy stwierdzić, że zarzuty wnioskodawcy są oczywiście bezzasadne.

Rzecznik wskazuje również, że uzasadnienie wniosku powinno zawierać treść przepisu wraz z jego wykładnią, a także wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności. Tymczasem wnioskodawca zupełnie pomija przyjętą w orzecznictwie sądowym i doktrynie wykładnię zakwestionowanego przepisu. Nie przedstawia też żadnych argumentów o jego nieokreśloności.

W związku z tym w ocenie Rzecznika, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone, wobec niedopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów, RPO podkreśla, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym przesłanką stwierdzenia niezgodności przepisu z art. 2 Konstytucji RP może być tylko „uchybienie rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji”.

Zwraca uwagę, że - zgodnie z orzecznictwem TK - choć zasada określoności nakazuje z dużą ostrożnością posługiwać się wszelkiego rodzaju zwrotami niedookreślonymi, nie da się nigdy całkowicie wyeliminować tych zwrotów z obowiązujących przepisów prawa.

To na organach stosujących prawo ciąży obowiązek identyfikacji treści pojęć nieostrych, z uwzględnieniem podstawowych zasad prawa, ogólnosystemowych wartości i standardów konstytucyjnie chronionych.

Dlatego dla stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu nie zawsze uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w system prawny, jaką jest wyeliminowanie z niego tego przepisu w wyniku orzeczenia TK.

Z orzecznictwa TK wynika również, że dla oceny zgodności treści określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji konieczne jest m. in. stwierdzenie, czy jest on na tyle precyzyjny, że możliwa jest jego jednolita wykładnia i możliwe jednolite stosowanie.

Tymczasem - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy - wykładnia pojęcia „informacja publiczna” zawartego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwa i została już ukształtowana w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także orzecznictwie TK. Co istotne, temu właśnie ma służyć art. 6 u.d.i.p., który ustala w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej.

Jeżeli jest możliwe jednolite stosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności z zasadą określoności prawa zakwestionowanego przepisu.

Rzecznik dostrzega jednocześnie, że brak dokładnego określenia pojęcia „informacja publiczna” może rodzić pewne problemy interpretacyjne w praktyce stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne jest jednak to, że zapewnione są jednocześnie niezbędne gwarancje proceduralne, które umożliwiają zgodne z Konstytucją RP jej stosowanie. Zapewniona jest bowiem kontrola instancyjna oraz możliwość podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał wyjaśniających zagadnienia prawne.

W ocenie Rzecznika, argumenty wnioskodawcy sprowadzają się do problemów interpretacyjnych, jakie powstają w związku ze stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowane zarzuty dotyczą jednak sfery stosowania prawa. A orzekanie w tym zakresie pozostaje poza kognicją Trybunału.

W związku z tym, w ocenie Rzecznika, zarzuty dotyczące naruszenia przez art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zasady określoności przepisów prawa należy uznać za oczywiście bezzasadne. Poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego, które RPO przytacza w stanowisku, potwierdzają, że przepis ten udaje się interpretować w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją RP.

W konsekwencji skoro wnioskodawca nie wykazał aby zakwestionowany przepis był na tyle nieprecyzyjny, aby możliwa była jego kontrola przez Trybunał Konstytucyjny, tym samym zarzuty niezgodności z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – stawiane w istocie jako konsekwencja niezgodności zakwestionowanych przepisów z zasadą określoności przepisów prawa – również należy uznać za bezzasadne.

Jednocześnie Rzecznik zwraca uwagę, że sposób sformułowania zarzutów pod adresem ustawy o dostępie do informacji publicznej w istocie świadczy o tym, że wnioskodawca, inicjując postępowanie w tej sprawie, dąży do przeprowadzenia fundamentalnej zmiany ustawy, a nie do dokonania hierarchicznej kontroli norm.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów pisma  wnioskodawcy z 10 czerwca 2022 r., RPO zwraca uwagę, że nie wnosi ono żadnych nowych argumentów w sprawie.

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w piśmie z 9 marca 2021 r. i jego uzasadnienie zawarte w piśmie z 17 czerwca 2021 r.

Umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność orzekania

Rzecznik Praw Obywatelskich, jako konstytucyjny organ stojący na straży praw i wolności człowieka i obywatela podkreśla, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zgodne z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w istocie doprowadziłoby do wydrążenia ustawy o dostępie do informacji publicznej z treści (istoty). Podważyłoby też ustaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego wykładnię jej przepisów. 

Tym samym miałoby negatywny wpływ na realizację przez obywateli konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

W ocenie Rzecznika Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia zarzutów przedstawionych zarówno we wniosku, jak i w piśmie procesowym z 10 czerwca 2022 r. Z tych powodów RPO wnosi o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

VII.6060.15.2021