Godło RP

Opinia RPO w sprawie zmian w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP

Data: 
2017-02-21

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. W związku z tym, że projektowane zmiany w obowiązujących przepisach prawa uzasadniane są sytuacją panującą na wschodniej granicy Polski, RPO odniósł się w swojej opinii także do tego zagadnienia.

Sytuacja na wschodniej granicy Polski

Od kilku miesięcy grupa kilkuset cudzoziemców, pochodzących głównie z Czeczenii, Tadżykistanu i Armenii, bezskutecznie próbuje wjechać na terytorium Polski przez przejścia graniczne na granicy z Białorusią i Ukrainą. Część spośród tych osób chce przyjechać do Polski, jako pierwszego na ich drodze bezpiecznego kraju, po to, aby ubiegać się tutaj o ochronę międzynarodową. Oczekując na wpuszczenie do Polski, w ciągłej nadziei, że w końcu przekroczą granicę, cudzoziemcy ci żyją w przygranicznych miejscowościach na Białorusi lub Ukrainie, często w dramatycznych warunkach, bez wsparcia materialnego i środków do życia. 

Trudna sytuacja, w jakiej znajduje się wspomniana grupa cudzoziemców, skłoniła RPO do szczegółowego i krytycznego przyjrzenia się warunkom przekraczania granicy na wybranych przejściach granicznych, a także przepisom prawa, z których wynikają obowiązki funkcjonariuszy Straży Granicznej prowadzących odprawę graniczną oraz uprawnienia tych cudzoziemców, którzy poszukują ochrony przed prześladowaniami w kraju swojego pochodzenia.

Ważnym etapem prowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego były wizytacje przejść granicznych: kolejowego w Terespolu i pieszego w Medyce, które odbyły się w dniach 11 sierpnia oraz 6 i 7 października 2016 r.

W Biurze RPO na bieżąco badane są też sprawy indywidualne zgłaszane przez cudzoziemców, którym komendanci Placówek Straży Granicznej w Terespolu bądź w Medyce odmawiają prawa wjazdu na terytorium Polski.

Opisywane w tych skargach przypadki oraz stawiane przez skarżących zarzuty są podobne. Skarżący zwykle od kilku do kilkudziesięciu razy bezskutecznie próbują wjechać na terytorium Polski i za każdym razem podczas odprawy zgłaszają funkcjonariuszom Straży Granicznej zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową.

Według relacji skarżących, funkcjonariusze Straży Granicznej deklaracji takich nie przyjmują do wiadomości i bezpodstawnie nie dopuszczają do złożenia wniosku o wspomnianą ochronę. W konsekwencji, ponieważ skarżący nie dysponują żadnym dokumentem uprawniającym ich do przekroczenia granicy, odmawia się im prawa wjazdu na terytorium Polski i zawraca na terytorium Białorusi lub Ukrainy. Pomimo odmowy, większość cudzoziemców, zwykle z takim samym skutkiem, ponawia próby przekroczenia granicy.

Co zawiera projekt ustawy?

Projekt ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw przewiduje istotne zmiany w obowiązującym stanie prawnym, zwłaszcza w zakresie stosowania detencji wobec cudzoziemców składających wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej na przejściach granicznych, którzy nie spełniają warunków wjazdu i pobytu na terytorium Polski.

Projekt wprowadza też tzw. tryb graniczny, pozwalający na przyspieszone rozpatrywanie wspomnianych wniosków, a także przywraca znane już wcześniej prawu polskiemu rozwiązanie, polegające na orzekaniu o zobowiązaniu do powrotu do kraju pochodzenia w decyzjach o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej.

Niepokojącą zmianą, dotyczącą postępowań prowadzonych zarówno w sprawach przyznania ochrony międzynarodowej, jak i zobowiązywania cudzoziemców do powrotu do kraju pochodzenia, jest rezygnacja z zasady wstrzymywania, z mocy prawa, wykonania decyzji orzekających o zobowiązaniu do powrotu, które zostały przez strony zaskarżone do sądu administracyjnego i w których skarżący wystąpili o wtrzymanie wykonania negatywnego dla nich rozstrzygnięcia.

Pewne obawy budzi też zastąpienie Rady do Spraw Uchodźców Radą do Spraw Cudzoziemców której, w ocenie RPO i wbrew intencjom twórców projektu, nie sposób uznać za niezawisły organ sądowy.      

- Z przykrością muszę też zauważyć, że analizowany projekt nie ustanawia żadnych gwarancji dostępu do procedury rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej dla osób, które deklarują zamiar złożenia takiego wniosku podczas odprawy na przejściu granicznym. Stworzenie takich właśnie gwarancji uważam natomiast za konieczne, choćby z perspektywy sytuacji panującej na wschodniej granicy Polski – wskazuje Adam Bodnar.

 

Zastrzeżenia RPO

 

1. BRAK GWARANCJI PRZYJĘCIA WNIOSKU O UDZIELENIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ NA GRANICY

Wspomniane wizytacje na przejściach granicznych w Terespolu i Medyce ujawniły swoistą lukę prawną w przepisach dotyczących, z jednej strony, praw cudzoziemców przystępujących do odprawy granicznej, zainteresowanych ubieganiem się w naszym kraju o ochronę międzynarodową, a z drugiej obowiązków funkcjonariuszy Straży Granicznej w zakresie przyjęcia od cudzoziemca deklaracji o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o taką ochronę, a następnie umożliwienia cudzoziemcowi złożenia samego wniosku.

Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie reguluje bowiem formy, w jakiej funkcjonariusz Straży Granicznej, prowadzący odprawę na przejściu granicznym, powinien odnotować fakt zgłoszenia przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Co istotne, praktyka istniejąca w tym zakresie na wizytowanych przejściach granicznych w Terespolu i Medyce znacznie się różni.

- W mojej ocenie, przeprowadzone wizytacje wskazały na konieczność ujednolicenia sposobu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w opisanych wyżej sytuacjach – zauważa RPO.

Ujednolicenie praktyki polegać przy tym powinno na ustanowieniu zasady protokołowania rozpytań, wprowadzeniu jednolitych formularzy protokołów, a także uwzględnieniu w tych formularzach obligatoryjnego pytania o zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową.

Tylko taka forma dokumentowania czynności rozpytania, z jednoczesnym obowiązkiem odczytania protokołu i przedłożenia go cudzoziemcowi do podpisu, stanowić będzie rzeczywistą gwarancję, że każda wypowiedź cudzoziemca świadcząca w sposób wyraźny lub dorozumiany o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o ochronę międzynarodową zostanie utrwalona w dokumentacji służbowej i wywoła skutek w postaci przyjęcia od cudzoziemca formalnego wniosku o udzielenie ochrony.

2. STOSOWANIE DETENCJI WOBEC CUDZOZIEMCÓW SKŁADAJĄCYCH WNIOSEK O UDZIELENIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ NA PRZEJŚCIU GRANICZNYM, KTÓRZY NIE SPEŁNIAJĄ  WARUNKÓW WJAZDU NA TERYTORIUM POLSKI

Projektowana ustawa przewiduje uzupełnienie art. 87 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o dodatkową przesłankę zatrzymania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Zgodnie z analizowanym projektem, do istniejącego przepisu dopisany zostanie pkt 6, na podstawie którego cudzoziemiec wnioskujący o taką ochronę będzie mógł zostać zatrzymany w celu rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w przypadku gdy wniosek ten został złożony w przejściu granicznym a wnioskodawca nie będzie spełniał warunków wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium.

Zgodnie z proponowanym w projekcie ustawy brzmieniem art. 88a ust. 1 pkt 2, cudzoziemiec zatrzymany na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy, co do zasady, będzie umieszczany w ośrodku strzeżonym lub areszcie dla cudzoziemców, przy czym wyłączona zostanie możliwość zastosowania wobec niego któregokolwiek ze środków alternatywnych do detencji, wymienionych, podobnie, jak w obowiązującej obecnie wersji ustawy, w art. 88 ust. 1 tego aktu.

Wobec cudzoziemców zatrzymanych w związku ze złożeniem wniosku o ochronę międzynarodową na granicy przy niespełnianiu warunków wjazdu na terytorium Polski, sąd orzekać będzie o umieszczeniu w ośrodku strzeżonym (areszcie dla cudzoziemców) na okres 28 dni (art. 89 ust. 1 pkt 2 projektowanej ustawy). Jeżeli w tym okresie cudzoziemcowi nie zostanie doręczona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej lub organ rozpatrujący odwołanie od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji, wydanej w trybie granicznym, wstrzyma jej wykonanie, albo też w przypadku uzasadnionego przypuszczenia, że okres wykonania decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie granicznym ulegnie przedłużeniu, sąd przedłuży okres pobytu cudzoziemca w ośrodku strzeżonym (lub areszcie dla cudzoziemców) do 60 dni.

Jeżeli wniosek złożony przez cudzoziemca będzie rozpatrywany w trybie granicznym, a sprawa nie zostanie załatwiona w terminie 20 dni od dnia złożenia wniosku (tj. w terminie, o którym mowa w art. 39b ust. 2 pkt 1 projektowanej ustawy), Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców będzie mógł, w drodze postanowienia, zwolnić cudzoziemca z detencji. Warto jednak zauważyć, że zgodnie literalnym brzmieniem art. 89b ust. 2 pkt 2 projektowanej ustawy, w takim przypadku Szef Urzędu będzie jedynie mógł, a nie musiał, orzec o zwolnieniu cudzoziemca z ośrodka strzeżonego (lub aresztu).

- Opisane wyżej regulacje, których wprowadzenie skutkować będzie w zasadzie obligatoryjnym stosowaniem detencji wobec wszystkich tych cudzoziemców, którzy złożą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej podczas odprawy na przejściu granicznym i nie będą dysponować innym tytułem do wjazdu i pobytu w Polsce, budzą moje poważne zastrzeżenia – zaznacza RPO.

Proponowane w analizowanym projekcie ustawy regulacje daleko wykraczają poza dopuszczalne przez prawo UE przesłanki stosowania detencji wobec osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. W sposób sprzeczny z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2013/33/UE, projektowane przepisy całkowicie wyłączają również możliwość zastosowania wobec osób wnioskujących o ochronę międzynarodową środków alternatywnych, łagodniejszych niż pozbawienie wolności.

Stosowanie detencji wyłącznie na tej podstawie, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na przejściu granicznym i nie dysponuje dokumentem uprawniającym do wjazdu i pobytu w Polsce, należy również uznać za rodzaj nieuzasadnionej sankcji, pozostającej w sprzeczności z art. 31 ust. 1 Konwencji genewskiej o statusie uchodźców.

3. ZAWĘŻENIE JEDNEJ Z PRZESŁANEK WYŁĄCZAJĄCYCH STOSOWANIE DETENCJI WOBEC CUDZOZIEMCÓW UBIEGAJACYCH SIĘ O OCHRONĘ MIĘDZYNARODOWĄ

Projekt ustawy w sposób istotny zawęża jedną z okoliczności wyłączających możliwość zastosowania detencji wobec osoby zatrzymanej. Zgodnie z zaproponowanym w projekcie ustawy nowym brzmieniem art. 88a ust. 3 pkt 2, osób wnioskujących o ochronę międzynarodową nie umieszcza się w ośrodku strzeżonym ani nie stosuje się wobec nich aresztu dla cudzoziemców w przypadku, gdy ich stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że były ofiarami tortur lub innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Tymczasem obecnie obowiązująca wersja tego przepisu wyłącza stosowanie detencji wobec wszystkich tych cudzoziemców, których stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że byli poddani przemocy.

Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani w wersji obecnie obowiązującej, ani w wersji projektowanej, nie zawiera definicji tortur ani nieludzkiego i poniżającego traktowania czy karania.

Tortury, podobnie jak nieludzkie lub poniżające traktowanie i karanie, stanowią kwalifikowaną formę przemocy. Pojęcie tortur, nieludzkiego i okrutnego traktowania lub karania jest wobec tego węższe, niż pojęcie przemocy.

W konsekwencji, po wejściu w życie projektowanych zmian, nie każda doświadczona przemoc, niezależnie od stopnia jej wpływu na stan psychofizyczny zatrzymanego cudzoziemca, będzie uznawana za przesłankę wyłączającą możliwość zastosowania detencji. To zaś oznacza, że w ustawie brak będzie podstawy prawnej do tego, aby sąd orzekający w przedmiocie zastosowania detencji odmówił umieszczenia w ośrodku strzeżonym lub areszcie dla cudzoziemców ofiar przemocy innej, niż tortury i nie mieszczącej się w definicji nieludzkiego czy okrutnego traktowania lub karania (np. ofiar przemocy domowej).

 - Dlatego też, w mojej ocenie, art. 88a ust. 3 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien zachować swoje dotychczasowe brzmienie – zaznaczył Adam Bodnar.

4. TRYB GRANICZNY ROZPATRYWANIA WNIOSKÓW O UDZIELENIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ

Rzecznik przedstawił również wątpliwości dotyczące:

  1. Przesłanki zastosowania trybu granicznego rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej,
  2. Możliwości stosowania detencji wobec cudzoziemców, których wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpatrywany będzie w trybie granicznym,
  3. Wykonywania decyzji wydawanych w trybie granicznym.

5. WĄTPLIWOŚCI DOTYCZĄCE STATUSU RADY DO SPRAW CUDZOZIEMCÓW

Projektowana ustawa przewiduje istotną zmianę instytucjonalną, polegającą na ustanowieniu, w miejsce obecnej Rady do Spraw Uchodźców, nowego organu kolegialnego, jakim ma być Rada do Spraw Cudzoziemców. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że w założeniu, organ ten pełnić ma funkcję organu o cechach sądu w rozumieniu art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Tymi cechami, w ocenie projektodawcy, są między innymi niezależność, bezstronność i stałość. 

Analiza przepisów ustanawiających Radę do Spraw Cudzoziemców prowadzi jednak do wniosku, że organ ten, w projektowanym kształcie, nie może być uznany za sąd w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, a tym samym art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. Mimo wprowadzenia w projekcie ustawy nowego, kontradyktoryjnego trybu orzekania, jakim jest rozprawa administracyjna, postępowanie przed Radą nie ma cech postępowania sądowego i nadal pozostaje postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończy decyzja administracyjna.

Sam organ w dalszym ciągu pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu tego Kodeksu. Mimo formalnej niezawisłości członków składów orzekających Rady, wynikającej z art. 89s ust. 2 projektu ustawy, także faktyczna niezawiłość tego organu budzi poważne wątpliwości choćby z uwagi na fakt, że członków organu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów (art. 89p ust. 4 projektu), a w ramach stosunku pracy podlegają oni ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 89z ust. 1 projektu ustawy).

- W mojej ocenie, nawet po wejściu w życie projektowanej ustawy, sądem, w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE, pozostanie sąd administracyjny, a prawo do skutecznego środka zaskarżenia, o którym mowa w obu przepisach, będzie tożsame z prawem do zaskarżenia decyzji Rady ds. Cudzoziemców do sądu administracyjnego – wskazał Rzecznik.

6. WYKONYWANIE DECYZJI ZAWIERAJĄCYCH ORZECZENIE O ZOBOWIĄZANIU CUDZOZIEMCA DO POWROTU W PRZYPADKU WNIESIENIA SKARGI DO SĄDU

Zgodnie z art. 89zo ust. 1 projektowanej ustawy, wniesienie przez cudzoziemca skargi do sądu administracyjnego na decyzję Rady do Spraw Cudzoziemców, zawierającej orzeczenie o zobowiązaniu do powrotu, nie będzie z mocy prawa wstrzymywało wykonania skarżonej decyzji.

Rada będzie natomiast mogła wstrzymać, na wniosek cudzoziemca, wykonanie decyzji wówczas, gdy cudzoziemiec uprawdopodobni, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki, sprzeczne ze zobowiązaniami międzynarodowymi Rzeczypospolitej Polskiej. Po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu także sąd będzie mógł, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji, pod warunkiem, że skarżący uprawdopodobni, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki, sprzeczne z zobowiązaniami międzynarodowymi RP (art. 89zo ust. 5 projektu).

 Równocześnie, art. 4 pkt 15 projektowanej ustawy uchyla art. 331 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1990). Obecnie, na mocy tego przepisu, w przypadku gdy cudzoziemiec złoży skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu go do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez sąd postanowienia w sprawie tego wniosku.

 Uchylenie art. 331 ustawy o cudzoziemcach spowoduje tym samym, że również decyzje zobowiązujące cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia, wydawane na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach, będą mogły być wykonywane przed rozpatrzeniem przed sąd administracyjny złożonej przez cudzoziemca skargi, a nawet przed rozpoznaniem przez sąd złożonego przez cudzoziemca wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji.  

- Obie, wspomniane wyżej zmiany spowodują zatem istotne ograniczenia w suspensywności decyzji orzekających o zobowiązaniu do powrotu, wydawanych tak w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i w postępowaniu powrotowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach. Tak daleko idące ograniczenie zasady suspensywności decyzji budzi moje poważne wątpliwości co do zgodności projektowanych regulacji z wielokrotnie przywoływanym już art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – podkreślił RPO.

Konieczność zapewnienia środkom zaskarżenia waloru skuteczności, zgodnie z przytoczonym powyżej orzecznictwem, wymaga zatem, aby wstrzymanie wykonania decyzji kończącej administracyjny tok instancji, tak w sprawach o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i w postępowaniach powrotowych, następowało z mocy prawa, przynajmniej do czasu rozpatrzenia przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, złożonego razem ze skargą.

7. OGRANICZENIE PRAWA DO SĄDU

Wynikająca z art. 89zo projektowanej ustawy możliwość wykonania decyzji zawierającej orzeczenie o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu przed rozpatrzeniem sprawy przez sąd administracyjny, czy nawet przed tym, jak sąd wypowie się co do wstrzymania wykonania takiej decyzji, narusza prawo cudzoziemca do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ten sam zarzut dotyczy uchylenia art. 331 ustawy o cudzoziemcach. Art. 45 ust. 1 Konstytucji każdemu gwarantuje prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tylko sąd, spełniający kryteria niezależności, bezstronności i niezawisłości, jest zatem organem, który w sposób ostateczny władny jest decydować o prawach i wolnościach jednostki, a zwłaszcza o ograniczeniach podstawowych praw i wolności człowieka.

Takim organem nie będzie projektowana Rada do Spraw Cudzoziemców. Tym samym prawo do sądu, przyznane w Konstytucji RP każdemu, a zatem także cudzoziemcom, realizowane może być wyłącznie w postępowaniu przed dwuinstancyjnym sądem administracyjnym.

Wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym powinno zatem wstrzymywać wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, jako decyzji niosącej nieodwracalne skutki, a samo postępowanie musi spełniać warunek kontradyktoryjności, interpretowanej jako prawo strony do osobistego i czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania. Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie naruszać będą prawo cudzoziemca do sądu. Warto przy tym zauważyć, że twierdzenie o tym, iż przymusowe opuszczenie terytorium Polski przez cudzoziemca przed rozpatrzeniem złożonej przez niego skargi narusza przysługujące mu prawo do sądu, utrwaliło się już w orzecznictwie polskich sądów.

  • Zdjęcie: sylwetki ludzi
    Ludzie