Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 28 kwietnia od godziny 15:00 do godziny 18:00 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
RPO Marcin Wiącek przekazuje ministrowi spraw wewnętrznych i administracji Mariuszowi Kamińskiemu uwagi do przepisów, wobec których podnoszone są zastrzeżenia co do zgodności z międzynarodowym standardem ochrony praw człowieka oraz Konstytucją RP.
W piśmie do resortu z 25 sierpnia 2021 r. ws. zmian w rozporządzeniu MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych RPO wyraził wątpliwości co do wprowadzenia 21 sierpnia 2021 r. do § 3 tego aktu ustępów 2a i 2b. Są one podstawą pushbacków - czyli zawracania do linii granicy państwowej osób, które nie należą do żadnej z kategorii podmiotów uprawnionych do przekroczenia granicy, a znalazły się w przejściu granicznym, na którym ruch graniczny został zawieszony lub ograniczony, lub poza przejściem.
RPO podkreślał wtedy, że w praktyce odbiera to możliwość przekraczania granicy osobom, które deklarują zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, a osobom, które przekroczyły granicę w sposób niezgodny z przepisami prawa - uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku o ochronę, mimo że mają do tego prawo na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Gwarancje skorzystania z tego prawa wynikają z art. 56 ust. 2 Konstytucji.
Stanowisko to wciąż pozostaje aktualne. Do BRPO regularnie wpływają skargi w sprawie osób, które zawrócono do linii granicy, mimo grożącego im na Białorusi niebezpieczeństwa, a także w sprawie zgłaszania funkcjonariuszom SG chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową.
Szczególnie niepokojącą praktyką jest zawracanie osób po ich wcześniejszym pobycie w szpitalu. Np. do BRPO zgłoszono przypadek zawrócenia mężczyzny, który nie mógł samodzielnie się poruszać, a któremu wcześniej udzielono pomocy medycznej: założono szynę ze względu na uraz nogi.
Raport Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów z 21 kwietnia 2023 r. wezwał Polskę m.in. "do dokonania przeglądu ustawodawstwa i położenia kresu procedurze pushbacków" oraz „do pełnego poszanowania zakazu zbiorowego wydalania i do przestrzegania zasady non-refoulement".
Na sprawę zwróciła również uwagę Specjalna Sprawozdawczyni ONZ ds. przemocy wobec kobiet i dziewcząt. W oświadczeniu wizycie w Polsce w marcu 2023 r. podkreśliła, że „odsyłanie uchodźców i innych osób poszukujących bezpieczeństwa i ochrony międzynarodowej w Polsce z powrotem na Białoruś rozpoczęło się w maju 2021 r., kiedy rząd Białorusi oświadczył, że otworzy granicę Białorusi dla migrantów poprzez ułatwienia wizowe, i osiągnęło swoje apogeum zimą 2021 r., dotykając wiele najbardziej narażonych kobiet i dziewcząt, w szczególności kobiet w ciąży, starszych kobiet i dziewcząt bez opieki".
W opublikowanych 7 kwietnia 2023 r. raporcie Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE) pt. „Poszukiwanie schronienia w Polsce: Badanie faktów w sprawie dostępu do azylu i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl" wskazano, że traktowanie na granicy polsko-białoruskiej osób ubiegających się o ochronę międzynarodową budzi poważne pytania co do skuteczności zabezpieczeń proceduralnych mających chronić takie osoby przed wydaleniem. Sformułowano rekomendacje do polskiego rządu w zakresie dostępu do terytorium i do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej.
Zaapelowano m.in. o dogłębne zbadanie wszelkich zarzutów dotyczących stosowania „pushbacków", umożliwienia organizacjom międzynarodowym i eksperckim organizacjom praw człowieka prowadzenie systematycznego monitoringu granic, a przede wszystkim o uchylenie rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r.
Ponadto RPO zwraca uwagę ministra na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 września 2022 r. Uwzględnił on skargi na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie polegającą na zawróceniu cudzoziemców do linii granicy na podstawie tego rozporządzenia.
Sąd podkreślił, że w przypadku zgłoszenia przez cudzoziemców zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej obowiązkiem funkcjonariuszy SG było umożliwienie im tego. Powinni byli podlegać ochronie przysługującej wnioskodawcy, w tym zakazowi wydalenia. Jeśli takiego zamiaru nie było, obowiązkiem funkcjonariuszy było przeprowadzenie kontroli legalności ich pobytu i po stwierdzeniu jego niezgodności z przepisami, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do powrotu.
Zdaniem sądu organ SG powinien był albo wszcząć postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemców do powrotu, albo umożliwić im jak najszybsze formalne złożenie wniosku o udzielenie ochrony. Niezależnie, które z postępowań byłoby wszczęte, skarżący uzyskaliby status strony, a tym samym gwarancje procesowe, takie jak prawo do czynnego udziału w postępowaniu i do zainicjowania instancyjnej kontroli.
Sąd zwrócił też uwagę, że przed wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu SG byłaby zobowiązana do zbadania z urzędu, czy nie ma przesłanek udzielenia cudzoziemcom zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany.
Zapewnia to osobie, której w razie odesłania groziłoby niebezpieczeństwo, że nie zostanie wobec niej wykonana decyzja zobowiązująca do powrotu. Realizuje to wyrażoną w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej oraz art. 19 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE zasadę non-refoulement. Zgodnie z nią państwo nie może wydalić lub zawrócić uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
WSA stwierdził, że skoro ta zasada jest oparta na przepisach prawa międzynarodowego i unijnego, to ani krajowy przepis, ani okoliczności faktyczne, w tym kryzys migracyjny na granicy zewnętrznej UE, nie mogą wyłączyć nakazu jej stosowania, nawet względem cudzoziemców przekraczających granice RP w sposób nieuregulowany.
Oznacza to, że § 3 ust. 2b rozporządzenia MSWiA nie może być stosowany automatycznie i autonomicznie, z pominięciem przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, a także krajowych ustaw. Skoro dopuszcza on arbitralne i przymusowe zawrócenie do linii granicy, nie powinien był mieć zastosowania jako sprzeczny z normami ustawowymi, a także z art. 56 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującym cudzoziemcom korzystanie z prawa azylu w RP.
Ponadto w ocenie sądu niezbadanie przez SG indywidualnej sytuacji cudzoziemców naruszyło zakaz zbiorowych wydaleń cudzoziemców zawarty w art. 19 KPP UE i art. 4 Protokołu nr 4 EKPC. Sąd zgodził się również z twierdzeniem, że § 3 ust. 2b rozporządzenia jest niezgodny z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej, ponieważ został wydany poza granicami upoważnienia ustawowego, które obejmuje wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania ruchem na określonych przejściach granicznych. Regulacja ta nie stanowi więc podstawy do wprowadzenia procedury zawracania cudzoziemców do linii granicy.
W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia są przepisami niezgodnymi z aktami hierarchicznie nadrzędnymi - polskimi ustawami, a także prawem unijnym i międzynarodowym. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji to ustawy - a nie rozporządzenia wykonawcze do ustaw - mogą być podstawą wprowadzania ograniczeń wolności i praw jednostki. Wskazane przepisy rozporządzenia nie odpowiadają temu standardowi.
W związku z tym RPO zwraca się do Ministra o podjęcie działań w celu wyeliminowania § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia z porządku prawnego.
Odpowiadając na Pana wystąpienie z 17 lipca 2023 r. na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Straż Graniczna (SG) jest formacją przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. Znajduje to odzwierciedlenie w zadaniach SG wynikających z art. 1 ust. 2 tej ustawy, a także z przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z wystąpieniem sytuacji migracyjnej na granicy polsko-białoruskiej w 2021 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 sierpnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych została dokonana zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych, poprzez dodanie do § 3 rozporządzenia ust. 2a i 2b. Zawarte w nich uregulowania odnoszą się do sytuacji, gdy w przejściu granicznym lub poza terenem przejścia granicznego zostaną ujawnione osoby nieuprawnione do wjazdu do Polski, które wówczas należy zawrócić do linii granicy państwowej.
Ponadto, w związku z obserwowanym wzrostem liczby prób przekroczenia granicy państwowej w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw została dokonana nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, która weszła w życie 26 października 2021 r.,
stanowiąc dalszą odpowiedź legislacyjną państwa na zagrożenie migracyjne związane z postępowaniem władz Białorusi. Nowelizacja wprowadziła nowy środek prawny w postaci postanowienia o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP), które jest wydawane osobom ujawnionym niezwłocznie po nielegalnym przekroczeniu granicy państwowej stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z obowiązującym prawem, zawrócenie do linii granicy państwowej stanowi konsekwencję uprzedniego wydania postanowienia o opuszczeniu terytorium RP cudzoziemcom, którzy dopuścili się przekroczenia granicy państwowej w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Każdy przypadek jest rozpatrywany w sposób indywidualny, po ustaleniu okoliczności przekroczenia granicy państwowej oraz rozpytaniu cudzoziemca, co do chęci złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. W świetle powyższego, nie jest uprawniony zarzut by czynności prowadzone w związku z nielegalnym przekroczeniem granicy miały charakter wydaleń zbiorowych w rozumieniu art. 19 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, co ma sugerować raport Specjalnego Sprawozdawcy ONZ do spraw praw człowieka migrantów z 21 kwietnia 2023 r., a stawianie tego rodzaju zarzutów świadczy o jedynie powierzchownej znajomości sprawy i oparciu się o stanowisko tylko jednej ze stron.
Konsekwencją indywidualnego traktowania każdej osoby ujawnionej po nielegalnym przekroczeniu granicy jest fakt, że w każdym takim przypadku w pierwszej kolejności jest oceniany stan zdrowia cudzoziemca. W razie potrzeby jest wzywana karetka pogotowia, ale również funkcjonariusze patrolu udzielają niezbędnej pomocy i wsparcia. W sytuacjach wymagających hospitalizacji cudzoziemcy są przewożeni do szpitali, gdzie jest im zapewniana pomoc medyczna. Są oni zaopatrywani w żywność (pakiety prowiantowe), ciepłe ubrania i koce. Straż Graniczna jest w sposób szczególny wyczulona na sytuację grup wrażliwych tj. osób starszych, małoletnich bez opieki, osób niepełnosprawnych czy kobiet w ciąży. Jeżeli sytuacja osobista cudzoziemca przemawia za tym, że jest zasadne udzielenie pomocy, to jest ona udzielana przez SG.
W przypadku gdy pozwala na to stan zdrowia, a cudzoziemiec nie wyraża woli złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zawrócenie następuje przede wszystkim z zachowaniem bezpieczeństwa dla życia i zdrowia tych osób, przy asyście odpowiednio przeszkolonych funkcjonariuszy. Straż Graniczna nie podejmuje czynności związanych z zawróceniem względem osób, jeżeli istnieją ku temu przeciwskazania medyczne. Przytoczone przez Pana Rzecznika przykłady zawróceń cudzoziemców po uprzednim pobycie w szpitalu należy doprecyzować, gdyż są to cudzoziemcy, względem których leczenie zostało zakończone i nie istnieją przesłanki za dalszym ich pobytem w szpitalu. W przypadku gdy stan zdrowia cudzoziemca nie stoi na przeszkodzie, SG egzekwuje obowiązujące przepisy prawa.
Jednocześnie SG, przy udzielaniu potrzebującym migrantom niezbędnej pomocy humanitarnej, stale korzysta ze wsparcia podmiotów zewnętrznych m.in. Caritas, Polskiego Czerwonego Krzyża czy Fundacji Dialog. Aktualnie decyzją Komendanta Podlaskiego Oddziału SG przedłużono aneksem z dnia 20.06.2023 r. współpracę z Polskim Czerwonym Krzyżem do 15.01.2024 r. na zasadach ujętych w porozumieniu z dnia 14.06.2022 r. w sprawach współpracy w związku z odpowiedzią na kryzys migracyjny na granicy polsko - białoruskiej i terenach przygranicznych.
Jednocześnie pragnę wskazać na skalę udzielanej pomocy osobom potrzebującym przez SG, która obejmowała:
W 2022 r. liczba hospitalizowanych migrantów wynosiła 143 osoby. Koszt poniesiony przez Służbę Zdrowia Podlaskiego Oddziału SG w tym zakresie to 357 091 zł. W 2023 r. liczba hospitalizowanych migrantów obejmowała 182 osoby. Koszt poniesiony przez Służbę Zdrowia tego oddziału SG - 576 405 zł.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że Republika Białorusi wprowadzając ruch bezwizowy bądź wydając wizy dla obywateli szeregu krajów z tzw. kręgu podwyższonego ryzyka migracyjnego, bierze na siebie odpowiedzialność za ich dobrostan. Cudzoziemcy przybywający na Białoruś robią to w sposób dobrowolny, a przede wszystkim legalny. Nie można także odgórnie przyjąć, że Białoruś jest państwem niebezpiecznym dla turystów (zgodnie z celem wydania wizy w dokumentach wielu ujawnionych migrantów), których sama przyjmuje.
Odnosząc się do zarzutu rzekomego nieprzyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy wskazać, że funkcjonariusze SG każdorazowo podejmują rozmowy z cudzoziemcami celem stwierdzenia, czy wyrażają oni chęć złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w Polsce. Przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidują możliwości odebrania wniosku o ochronę wbrew woli cudzoziemca. Jednak w każdym przypadku, gdy cudzoziemiec potwierdzi chęć złożenia wniosku o ochronę, jest on odbierany od niego i umożliwia się mu bezpieczne wkroczenie do Polski. Cudzoziemiec, w zależności od indywidualnej sytuacji, jest kierowany pod zadeklarowany adres pobytu w Polsce lub do ośrodka dla cudzoziemców. Twierdzeniom o rzekomym nieprzyjmowaniu przez funkcjonariuszy SG wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przeczą dane statystyczne obrazujące skalę przyjętych przez SG wniosków w okresie 2021 - 27.06.23 r.
(Z danych tych wynika, że:
Należy nadmienić, że w celu potwierdzenia, że cudzoziemiec na pewno nie chce złożyć wniosku o ochronę międzynarodową, każdorazowo funkcjonariusze odbierają w tym zakresie oświadczenie na piśmie, stosując jego wzór w języku zrozumiałym dla cudzoziemca.
Odnosząc się do rekomendacji przytoczonego w wystąpieniu Pana Rzecznika raportu Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE) z kwietnia 2023 r. (sporządzonego według stanu na dzień 28 lutego 2022 r.), należy wskazać, że treść rekomendacji: “Those fleeing persecution and conflict who manage to reach Poland through Belarus may find themselves subjected to a preliminary examination of their protection claim with reduced procedural safeguards. Frequently, they are then removed from Polish territory and must appeal against the decision from Belarus, a country which does not grant fair access to asylum procedures, despite being a signatory of the Geneva Convention", wskazuje na brak znajomości przepisów rangi ustawowej oraz praktyki służbowej SG, co przemawia za poddaniem w wątpliwość wartości merytorycznej tego raportu.
W polskim ustawodawstwie w żadnej formie nie występują wstępne analizy wniosku o ochronę międzynarodową. Straż Graniczna nie posiada uprawnienia do oceny merytorycznej wniosku, bowiem zgodnie z ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za rozpoznanie merytoryczne wniosku o ochronę międzynarodową jest odpowiedzialny wyłącznie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UdsC). Czynności SG ograniczają się wyłącznie do odebrania od cudzoziemca wniosku oraz przekazania go, wraz z dokumentem podróży, do Szefa UdsC celem merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym wnioskodawcy są kierowani pod zadeklarowany adres zamieszkania bądź do ośrodka dla cudzoziemców. W przypadku gdy jest to wskazane, SG zapewnia osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku, samotnie wychowującym dzieci oraz kobietom ciężarnym, których dotyczy wniosek, transport do ośrodka recepcyjnego, a w uzasadnionych przypadkach, także wyżywienie podczas tego transportu - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 8 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Dodatkowo, należy podkreślić, że przepisy § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia funkcjonują jako wykonanie postanowienia o opuszczeniu terytorium RP, o którym mowa w art. 303b ustawy o cudzoziemcach. Nie jest zatem tak, że przepisy rozporządzenia są stosowane przy zignorowaniu ustawy, a wręcz przeciwnie - stanowią niejako praktyczne wykonanie postanowień ustawy o cudzoziemcach. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 303 ust. 1 pkt 9a ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji gdy cudzoziemiec został zatrzymany niezwłocznie po przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen, przepis ten przewiduje obligatoryjne wyłączenie stosowania procedury związanej ze zobowiązaniem cudzoziemca do powrotu i nakłada na organ SG konieczność procedowania w kierunku wydania postanowienia o opuszczeniu terytorium RP na podstawie art. 303b ustawy o cudzoziemcach.
Przytoczony w wystąpieniu wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 492/22 został wydany wobec czynności zawrócenia cudzoziemców do linii granicy państwowej, co miało miejsce w stanie prawnym sprzed przytoczonej wyżej zmiany ustawy o cudzoziemcach. W dniu dokonania czynności nie funkcjonowały przepisy przewidujące procedurę związaną z wydaniem postanowienia o opuszczeniu terytorium RP (art. 303b ustawy o cudzoziemcach), zatem argumentacja Sądu w przytoczonym uzasadnieniu straciła obecnie na aktualności.
Na zakończenie, pragnę wskazać na fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1735/22: „Jakkolwiek osoba, która nielegalnie przekroczyła granicę i która nie ma prawa przebywać na terytorium danego państwa członkowskiego, podlega w świetle art. 13 ust. 1 rozporządzenia 2016/399 zatrzymaniu i powinna być poddana procedurom spełniającym wymogi dyrektywy 2008/11/5WE, to za zgodne z prawem UE uznać trzeba przysługujące państwom członkowskim uprawnienie do stosowania uproszczonych krajowych procedur umożliwiających sprawne wydalanie obywateli państw trzecich ujętych przy przekraczaniu granic zewnętrznych, bez konieczności przechodzenia wszystkich etapów proceduralnych wskazanych w ww. dyrektywie powrotowej”.
Polska przyjęła przepisy pozwalające na reakcję władz państwowych, adekwatną do zagrożenia migracyjnego, jednocześnie zapewniając niezbędne gwarancje ochrony praw człowieka osobom poddawanym poszczególnym procedurom i czynnościom z udziałem SG, co znajduje potwierdzenie w przytoczonych wyżej danych statystycznych związanych z udzielaną cudzoziemcom pomocą oraz przyjmowanymi wnioskami o ochronę międzynarodową.
XI.543.10.2022
